Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Ngôi làng Maasbommel nằm hai bên bờ sông Maas ở Zeeland, miền nam Hà Lan, đang chuẩn bị đối phó với biến đổi khí hậu. Giống như hầu khắp đất nước Hà Lan, đây là một vùng đất trũng đang phải đối mặt với nguy cơ mực nước biển dâng cao và nước sông dâng lên do mưa lũ. Quang cảnh ở đây chủ yếu là nước – và mạng lưới đê điều để điều tiết các dòng chảy này.
4
Thích ứng với xu thế tất yếu:
hành động cấp quốc gia và
hợp tác quốc tế
“Nếu bạn đứng trung lập trong một
tình huống bất công, tức là bạn đã
chọn đứng về phía kẻ áp bức.”
Tổng giám mục Desmond Tutu
“Đối xử bất công đối với bất kỳ ai
4 cũng đều là mối đe doạ tới tất cả
mọi người.”
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Montesquieu
4 Thích ứng với xu thế tất yếu: hành
CHƯƠNG
động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Tất cả các quốc gia sẽ Ngôi làng Maasbommel nằm hai bên bờ sông Maas ở Zeeland, miền nam Hà Lan, đang chuẩn bị
phải tìm cách thích ứng đối phó với biến đổi khí hậu. Giống như hầu khắp đất nước Hà Lan, đây là một vùng đất trũng
với biến đổi khí hậu. đang phải đối mặt với nguy cơ mực nước biển dâng cao và nước sông dâng lên do mưa lũ. Quang
cảnh ở đây chủ yếu là nước – và mạng lưới đê điều để điều tiết các dòng chảy này. Nằm sát bên
mép nước của con sông Maas là 37 ngôi nhà có cùng một nét đặc trưng: chúng có thể nổi trên mặt
nước. Được gắn cố định vào các cột đỡ bằng thép đóng sâu xuống dưới đáy sông, phần nền rỗng
của những ngôi nhà này đóng vai trò như các thân tàu, giữ cho các công trình này luôn nằm trên
mực nước ngay cả khi có lũ xảy ra. Những ngôi nhà nổi ở làng Maasbommel là một tình huống
nghiên cứu điển hình cho thấy một bộ phận của thế giới thứ nhất đang cố gắng thích ứng như
thế nào với nạn lụt lội ngày càng thường xuyên xảy ra, hệ quả của biến đổi khí hậu.
Người dân ở các nước đang phát triển cũng đang cao hơn. Trên quy mô hộ gia đình, tiềm lực công
cố gắng thích ứng. Tại thôn Hoà Thành ở Đồng nghệ và tài chính cho phép người dân có quyền
bằng sông Cửu Long, Việt Nam, người dân hiểu lựa chọn giải pháp phòng chống lũ, bằng cách
tình cảnh sống chung với nguy cơ lũ lụt là như mua những căn nhà giúp họ có thể nổi trên mặt 4
thế nào. Hiểm hoạ lớn nhất diễn ra trong suốt nước. Còn ở Việt Nam, một quốc gia phải đối mặt
mùa mưa bão, khi các cơn bão hình thành ở biển với những thách thức nghiêm trọng bậc nhất thế
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Đông tạo ra các đợt triều dâng đúng vào lúc hệ giới từ biến đổi khí hậu, thì hệ thống hạ tầng
thống sông Mê Kông đang trong mùa lũ. Hệ phòng chống bão lụt đơn sơ cũng chỉ giúp bảo
thống đê điều rộng khắp được đắp bằng đất và vệ phần nào. Và đối với các ngôi làng trên khắp
thường xuyên được những người nông dân tu vùng Đồng bằng sông Cửu Long thì việc thích
sửa là một giải pháp để ngăn nước lũ. Vậy là, ở ứng với biến đổi khí hậu chỉ đơn giản là học cách
nơi đây người dân cũng đang phải đối phó với nổi trong dòng nước.
các nguy cơ do biến đổi khí hậu. Họ tu bổ các Tất cả các quốc gia sẽ phải tìm cách thích
con đê, trồng cây đước để bảo vệ làng mạc khỏi ứng với biến đổi khí hậu. Ở những nước giàu,
hiện tượng nước triều dâng cao do ảnh hưởng các chính phủ đang triển khai các chiến lược rộng
của bão, và dựng các ngôi nhà trên cọc tre. Trong khắp và bố trí các khoản đầu tư dành cho việc
khi đó, các cơ quan tài trợ đang cùng ủng hộ thực bảo vệ người dân của họ. Ở những nước đang
hiện một chương trình sáng kiến “sống chung với phát triển, công tác thích ứng với sự thay đổi này
lũ” thông qua việc tổ chức dạy bơi và phát áo mang một hình thức khác. Một số dân tộc dễ bị
phao cứu sinh cho người dân ở các cộng đồng có ảnh hưởng nhất trên thế giới trước những nguy
khả năng bị ảnh hưởng. cơ hạn hán, lũ lụt và bão biển nhiệt đới đang bị
Thực tiễn trái ngược nhau ở Maasbommel và bỏ mặc để tự xoay xở trong điều kiện nguồn lực
Hoà Thành cho thấy quá trình thích ứng với biến vô cùng hạn chế của mình. Sự bất bình đẳng về
đổi khí hậu đang càng khoét sâu sự bất bình đẳng khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu đang
giữa các quốc gia trên thế giới. Ở Hà Lan, nhà nổi lên như một nguyên nhân làm giãn rộng sự
nước đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng phòng bất bình đẳng trong kinh tế, an ninh và cơ hội
chống lũ hiện đại, tạo ra khả năng kháng rủi ro phát triển con người giữa các quốc gia. Desmond
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 167
Tutu, cựu Tổng giám mục của Cape Town, khi không phải gánh chịu sự thụt lùi về phát triển
đóng góp cho bản báo cáo này đã cảnh báo rằng con người.
chúng ta đang trôi dần đến một tình huống phân Nếu không được thay đổi, sự thờ ơ đối với quá
biệt chủng tộc toàn cầu trong việc thích ứng với trình thích ứng này sẽ làm suy yếu các triển vọng
biến đổi khí hậu. phát triển con người trong đại bộ phận các dân
Việc hợp tác quốc tế về vấn đề biến đổi khí tộc dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới. Cần phải
hậu đòi hỏi một hướng tiếp cận kép. Ưu tiên đặt tiến hành ngay công tác giảm nhẹ ảnh hưởng bởi
ra là làm giảm các tác động mà chúng ta có thể cho dù kế hoạch thực hiện quá trình thích ứng có
kiểm soát, đồng thời hỗ trợ cho việc thích ứng với được thiết kế và đầu tư tốt đến đâu đi chăng nữa
những tác động không thể kiểm soát. Một phần thì cũng không đủ sức để bảo vệ những người dân
trong kế hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu là nghèo trên thế giới khỏi sự biến đổi khí hậu đã
đầu tư vào các hạ tầng cơ bản “đối phó với khí thành thường lệ. Tương tự, quá trình giảm nhẹ
hậu.” Nhưng nó cũng giúp người dân có thể ứng ảnh hưởng cũng không bao giờ đủ để có thể bảo vệ
phó với những rủi ro liên quan đến khí hậu mà người dân khỏi những vấn đề về biến đổi khí hậu
Đóng góp đặc biệt Chúng ta không cần sự phân biệt đối xử trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu
Trong một thế giới đã bị chia rẽ quá sâu sắc bởi sự bất bình đẳng về của cải thế giới đang bị gây hại bởi một vấn đề không phải do họ gây ra. Dấu chân
và cơ hội phát triển, chúng ta thường dễ quên rằng mình là một phần của cộng các-bon của người nông dân Ma-la-uy hay người dân khu ổ chuột của Ha-i-ti
đồng nhân loại. Khi chúng ta nhận ra các tác động sớm của biến đổi khí hậu kia hầu như chẳng để lại tì vết nào trong khí quyển trái đất.
xảy ra trên toàn cầu, mỗi người chúng ta phải suy ngẫm xem là một thành viên Không cộng đồng nào với tinh thần công bằng, bác ái hay tôn trọng
trong gia đình đó có nghĩa là gì. những quyền cơ bản nhất của con người lại có thể chấp nhận tình hình thích
Có lẽ xuất phát điểm là suy ngẫm về sự thiếu đầy đủ của ngôn ngữ diễn ứng hiện nay. Bỏ mặc những người nghèo phải vật lộn với nước lũ chỉ bằng
đạt. Cụm từ ‘thích ứng’ đã trở thành một phần trong vốn từ vựng chuẩn về nguồn lực hạn hẹp của mình ngay trước những mối đe doạ do sự biến đổi
biến đổi khí hậu. Nhưng thích ứng nghĩa là như thế nào? Câu trả lời cho vấn khí hậu gây ra là điều sai trái về đạo đức. Đáng tiếc thay, như Báo cáo phát
4 đề này là những ý nghĩa khác nhau ở những địa điểm khác nhau. triển con người 2007/2008 đã minh chứng một cách hùng hồn, đó chính xác
Đối với phần lớn người dân ở các quốc gia giàu có, thích ứng cho đến là điều đang diễn ra. Chúng ta đang trôi dạt đến một thế giới ‘phân biệt đối
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
nay vẫn luôn là một quy trình rất nhẹ nhàng. Bằng việc sử dụng các hệ thống xử về thích ứng.’
sưởi ấm hoặc làm mát, họ có thể thích ứng với những điều kiện thời tiết khắc Cho phép sự trôi dạt này tiếp diễn là rất thiển cận. Tất nhiên, các nước
nghiệt chỉ cần nhờ một chiếc công tắc cảm nhiệt tự động. Đối mặt với các nguy giàu có thể sử dụng nguồn lực tài chính và công nghệ dồi dào của mình để
cơ ngập lụt, chính phủ những nước này có thể bảo vệ các cư dân của London, tự bảo vệ khỏi biến đổi khí hậu, ít nhất là trước mắt – đó là một trong những
Los Angeles và Tokyo bằng những hệ thống ứng phó với khí hậu hiện đại. Ở đặc quyền mà sự giàu có mang lại. Nhưng khi sự biến đổi khí hậu làm tiêu tan
một số quốc gia, biến đổi khí hậu thậm chí đã mang lại những tác động có lợi, sinh kế, nơi cư ngụ của những người dân, và huỷ hoại các hệ thống kinh tế
ví dụ như kéo dài vụ mùa gieo trồng cho những người nông dân. và xã hội, thì không quốc gia nào – bất kể giàu có và hùng mạnh đến đâu – lại
Còn bây giờ chúng ta hãy thử tìm hiểu xem thích ứng có nghĩa là gì đối có thể an toàn tuyệt đối trước những hậu quả của nó. Về lâu về dài, các vấn
với những người nghèo và dễ bị tổn thương nhất thế giới – 2,6 tỷ người đang đề của người nghèo sẽ lan đến ngay ngưỡng cửa của những người giàu, khi
sống dưới mức 2 Đô-la Mỹ một ngày. Làm sao để một người phụ nữ nông mà những chấn động khí hậu nhường bước cho sự tuyệt vọng, tức giận và
dân nghèo khổ ở Ma-la-uy thích ứng được khi ngày càng xảy ra nhiều hạn các nguy cơ mất an ninh chung.
hán và ít mưa đi khiến cho sản xuất sụt giảm? Có lẽ bằng cách cắt bớt nguồn Không điều nào trên đây được phép xảy ra. Cuối cùng thì giải pháp duy
dinh dưỡng cho gia đình vốn đã rất thiếu thốn, hoặc là thôi không cho con đến nhất trước biến đổi khí hậu là giảm nhẹ một cách khẩn cấp. Nhưng chúng
trường nữa. Làm sao để một người sống tại khu ổ chuột lợp nhựa và mái tôn ta có thể – và buộc phải – cùng cộng tác để đảm bảo rằng biến đổi khí hậu
ở Manila hay Port-au-Prince có thể thích ứng được với những đe doạ gây ra đang xảy ra hiện nay không đẩy sự phát triển con người vào số lùi. Đó là lý
bởi các trận bão khủng khiếp? Và làm sao để những người dân sống ở các do tại sao tôi kêu gọi các nhà lãnh đạo của các quốc gia giàu có hãy đưa vấn
khu vực châu thổ rộng lớn của sông Hằng và sông Mê Kông có thể thích ứng đề thích ứng vào tâm điểm của chương trình nghị sự quốc tế về xoá đói giảm
được với những trận lụt tràn ngập nhà cửa đất đai của họ? nghèo – và hãy làm điều đó trước khi quá muộn.
Thích ứng đang trở thành một mỹ từ thay cho khái niệm bất công xã hội
trên quy mô toàn cầu. Trong khi công dân của thế giới các nước phát triển
đang được bảo vệ khỏi các mối nguy hiểm và tránh thiệt hại, thì những người
dân nghèo, dễ bị tổn thương và đói ngày ngày đều phải hứng chịu sự thật Desmond Tutu
khắc nghiệt của biến đổi khí hậu. Nói thẳng ra, những người dân nghèo trên Cựu Tổng giám mục Cape Town
168 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
đã trở nên quá hiển nhiên. Theo kịch bản lý tưởng chưa thể chắc chắn về thời gian, địa điểm và mức Hợp tác quốc tế trong các
nhất thì quá trình giảm nhẹ ảnh hưởng sẽ phát độ nghiêm trọng của những ảnh hưởng của biến
chương trình giúp thích ứng
huy tác dụng từ khoảng năm 2030 trở đi, tuy nhiệt đổi khí hậu. Trong tương lai, quy mô của những
độ thì sẽ còn tăng lên cho đến khoảng năm 2050. ảnh hưởng này sẽ phụ thuộc vào các nỗ lực giảm
với biến đổi khí hậu vẫn
Từ nay cho đến lúc đó, thích ứng là một lựa chọn nhẹ tác động được tiến hành ngày hôm nay: công còn gặp phải những vấn
‘bắt buộc.’ Điều đáng buồn là chúng ta còn cách tác này càng bị trì hoãn và bó hẹp bao nhiêu thì
đề cố hữu như thiếu vốn,
kịch bản lý tưởng này rất xa, bởi công tác giảm nhẹ càng làm cho chi phí của quá trình thích ứng cao
ảnh hưởng hiện còn chưa được triển khai. bấy nhiêu. Tất nhiên những yếu tố còn chưa chắc
công tác phối hợp còn lỏng
Công tác giảm nhẹ ảnh hưởng là một phần của chắn nói trên cần phải được cân nhắc đến khi xây lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ
kế hoạch kép để đảm bảo an toàn trước sự biến đổi dựng các chiến lược thích ứng và các kế hoạch
tập trung vào các giải pháp
khí hậu. Đầu tư cho công tác này sẽ giúp thu lại tài chính, nhưng không thể dùng chúng làm lý
những kết quả cao đối với sự nghiệp phát triển con do bào chữa cho việc không làm gì cả. Chúng ta
ứng phó theo các dự án.
người trong nửa sau của thế kỷ 21, giúp cho những biết rằng hiện nay sự biến đổi khí hậu đang tác
bộ phận dân cư dễ bị ảnh hưởng bớt phải đối mặt động đến đời sống của những người dân dễ bị tổn
với các rủi ro về khí hậu. Nó cũng tạo ra sự đảm thương – và chúng ta cũng biết rằng tình hình sẽ
bảo chống lại các thảm hoạ cho mọi thế hệ tương xấu đi trước khi nó trở nên sáng sủa hơn.
lai sau này của nhân loại, bất chấp điều kiện kinh Một mặt, các nước phát triển đã vạch sẵn ra
tế và vị trí địa lý của họ. Hợp tác quốc tế về công cách làm. Ở những nước này, cũng không kém
tác thích ứng là phần thứ hai trong chiến lược đối gì so với các nước đang phát triển, chính phủ và
phó với biến đổi khí hậu. Đây là một sự đầu tư vào nhân dân đều phải đối phó với điều không chắc
công tác giảm nhẹ rủi ro cho hàng triệu người dân chắn của biến đổi khí hậu. Nhưng điều không
dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới. chắc chắn này đã không tạo nên rào cản đối với
Khi những người dân nghèo trên thế giới việc đầu tư ồ ạt vào cơ sở hạ tầng, hoặc đầu tư vào
không thể thích ứng cuộc sống của mình tránh việc nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi. Là
khỏi sự biến đổi khí hậu nguy hiểm, thì các tác những kiến trúc sư chính gây ra các vấn đề biến
động của nóng lên toàn cầu có thể được giảm nhẹ đổi khí hậu nguy hại, chính phủ và nhân dân các 4
thông qua những chính sách phù hợp. Các hoạt nước giàu không thể một mặt áp dụng chính sách
động thích ứng được tiến hành từ sớm sẽ giảm này đối với đất nước họ, còn mặt khác lại áp dụng
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
thiểu rủi ro và hạn chế các thiệt hại cho sự nghiệp chính sách kia lên các cộng đồng dễ bị ảnh hưởng
phát triển con người do biến đổi khí hậu gây ra. và là những nạn nhân tương lai của những hành
Chính phủ các nước phương Bắc đóng một động họ đã gây ra. Hành động nấp sau những
vai trò trọng yếu trong vấn đề này. Khi ký kết hệ thống bảo vệ kiên cố chống lại sự biến đổi khí
Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu hậu để chứng kiến những hậu quả nguy hiểm của
(UNFCCC) vào năm 1992, họ đã đồng ý giúp “các hiện tượng này dần hiện hữu ở các quốc gia đang
quốc gia đang phát triển đang phải đối mặt với các phát triển thì không chỉ là vô đạo đức. Nó còn là
tác động bất lợi của biến đổi khí hậu bằng cách hỗ dấu hiệu cho thấy một chiếc hố ngăn cách đang
trợ kinh phí cho các chương trình giúp thích ứng ngày càng rộng ra giữa những người giàu-người
với các tác động bất lợi này.” Sau 15 năm, cam kết nghèo trên thế giới, và một sự bất bình rộng khắp
này vẫn chưa được chuyển thành hành động. Cho – những hệ quả sẽ để lại những tác động nhất định
đến nay, hợp tác quốc tế trong các chương trình đối với nền an ninh của tất cả các quốc gia.
giúp thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn còn gặp Chương này được chia thành hai phần. Ở
phải những vấn đề cố hữu như thiếu vốn, công phần một chúng tôi tập trung vào thách thức đối
tác phối hợp còn lỏng lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ với quá trình thích ứng trên cấp độ quốc gia, xem
tập trung vào các giải pháp ứng phó ở cấp dự án. xét tình hình ứng phó với thách thức này của các
Nói tóm lại, khung giải pháp hiện nay mới chỉ như chính phủ và người dân, và các chiến lược có thể
muối bỏ biển mà thôi. mang lại kết quả. Biến đổi khí hậu gây ra đe doạ
Để có thể thích ứng được có hiệu quả thì cần lớn đến như vậy là bởi nó đang đẩy những người
phải vượt qua rất nhiều thách thức. Cần phải đề dân dễ bị ảnh hưởng đến với những rủi ro ngày
ra các chính sách giải quyết trong khi chúng ta lại càng nghiêm trọng. Để có thể giúp người dân có
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 169
Hoạch định cho công tác thể xoay sở được trước những rủi ro này, các chính do để đóng một vai trò to lớn trong việc hỗ trợ công
sách công cần phải tạo nên một môi trường bền tác thích ứng. Tính trách nhiệm về mặt lịch sử đối
thích ứng với biến đổi khí
vững thông qua đầu tư vào cơ sở hạ tầng, bảo hiểm với vấn đề biến đổi khí hậu, những ràng buộc về
hậu là một lĩnh vực đang xã hội và tăng cường công tác ứng phó với thiên mặt đạo đức, sự tôn trọng nhân quyền và những lợi
phát triển nhanh chóng tai. Ngoài ra, cũng cần phải có một quyết tâm cao ích riêng chính đáng của mỗi nước đã kết hợp lại
hơn nữa nhằm theo đuổi các chính sách sâu rộng với nhau để hình thành nên lý do đó. Tăng cường
ở các nước phát triển.
hơn có thể củng cố quá trình phát triển con người đầu tư cho việc lồng ghép quá trình thích ứng vào
và giảm nhẹ sự bất bình đẳng thái quá. quy hoạch quốc gia xoá đói giảm nghèo là một yêu
Ở phần hai chúng tôi sẽ chuyển sang vấn đề vai cầu. Một yêu cầu khác là phải sớm xây dựng nên
trò của hợp tác quốc tế. Các nước giàu có đầy đủ lý một cơ chế hỗ trợ đa phương chặt chẽ.
4.1 Thách thức trên cấp độ quốc gia
Tất cả các quốc gia đều sẽ phải thích ứng với sự chóng ở các nước phát triển. Các chính quyền
biến đổi khí hậu. Các phương pháp thích ứng, trung ương, địa phương, chính quyền thành phố,
cùng với những giải pháp mở ra cho chính phủ và các cơ quan hoạch định cấp khu vực và các công
nhân dân các nước lựa chọn, sẽ được quyết định ty bảo hiểm đều đang vạch ra những chiến lược
bởi nhiều yếu tố. Bản chất của những rủi ro đi liền cho quá trình thích ứng với một mục tiêu chung:
với biến đổi khí hậu thay đổi từ vùng này tới vùng bảo vệ nhân dân, cở sở vật chất và hạ tầng kinh
khác, từ quốc gia này tới quốc gia khác. Khả năng tế trước các rủi ro biến đổi khí hậu đang nổi lên
thích ứng với những biến đổi cũng vậy. Trình độ hiện nay.
phát triển con người, trình độ khoa học công nghệ, Sự quan tâm ngày càng gia tăng của công luận
4 tổ chức và tiềm lực tài chính, tất cả đều có vai trò đối với vấn đề này đã trở thành một nhân tố tác
quyết định đến khả năng thích ứng đó. động lên chương trình nghị sự của công tác thích
Trên một số khía cạnh, rủi ro ngày càng gia ứng. Ở nhiều nước phát triển, có một nhận thức
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
tăng gây ra bởi biến đổi khí hậu là rủi ro có mức độ phổ biến rằng sự biến đổi khí hậu đang làm trầm
lớn. Các thể chế và chính sách cho phép các quốc trọng thêm các rủi ro có liên quan đến thời tiết. Đợt
gia và người dân của họ thích ứng với những rủi nắng nóng ở châu Âu năm 2003, mùa bão khủng
ro về khí hậu hiện nay – những chính sách kinh tế khiếp năm 2004 ở Nhật Bản, cơn bão Katrina tàn
xã hội nhằm xây dựng năng lực và khả năng chống phá thành phố New Orleans, cùng với các hiện
chịu để đối phó với ‘chấn động khí hậu,’ những tượng hạn hán, lũ lụt, và nhiệt độ cực đoan xảy
khoản đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng phòng ra ở khắp các nước phát triển là một trong những
chống lụt bão, và các cơ chế điều tiết, quản lý các sự kiện hàng đầu thu hút sự quan tâm của công
lưu vực – cũng chính là những gì cần thiết để có chúng. Dù không chắc chắn về diễn biến khí hậu
thể đối phó với các mối đe doạ trong tương lai. Tuy trong tương lai nhưng điều đó cũng không thể
nhiên, quy mô của những mối đe doạ này cũng ngăn cản công chúng các nước tiếp tục kêu gọi
mang lại những thách thức cả về chất và lượng. chính phủ của họ phải có các phản ứng tích cực
Một số quốc gia- và một số nhóm người - sở hữu hơn nữa.
những phương tiện đối phó với chúng tốt hơn Lĩnh vực bảo hiểm là một yếu tố thúc đẩy
nhiều so với những quốc gia, nhóm người khác. thay đổi mạnh mẽ. Bảo hiểm mang lại một cơ chế
quan trọng qua đó các thị trường báo hiệu những
Công tác thích ứng ở thế giới các nước biến đổi của rủi ro. Bằng cách định giá rủi ro, thị
phát triển trường tạo ra động cơ cho các cá nhân, công ty và
chính phủ thực hiện các biện pháp giảm thiểu rủi
Hoạch định cho công tác thích ứng với biến đổi ro, bao gồm cả các biện pháp thích ứng. Ở cả châu
khí hậu là một lĩnh vực đang phát triển nhanh Âu và Hoa Kỳ, lĩnh vực bảo hiểm đã tỏ ra ngày
170 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
càng quan tâm hơn đến các thiệt hại liên quan đến dù thành tựu đạt được rất khác nhau, nhưng bức Uỷ ban Châu Âu đã thúc
biến đổi khí hậu (xem chương 2). Những dự kiến tranh tổng thể cho thấy có sự phát triển trong công
đẩy các nước thành viên
cho thấy tần suất xảy ra các cơn bão và lũ ngày tác đầu tư cho các giải pháp phòng chống. Dưới
càng gia tăng là một lý do cho mối quan tâm đó. đây là một số ví dụ:
lồng ghép công tác thích
Ở một số nước, ngành bảo hiểm đã trở thành một • Hà Lan. Là một quốc gia có mật độ dân số cao ứng vào các chương trình
lực lượng ủng hộ tích cực cho việc tăng cường các và nằm ở vùng trũng, với hơn một phần tư
xây dựng cơ sở hạ tầng.
khoản đầu tư của nhà nước vào cơ sở hạ tầng ‘đối diện tích đất liền nằm thấp hơn mực nước
phó với khí hậu’ để hạn chế các thiệt hại của người biển, Hà Lan đang phải đối mặt với những
dân. Ví dụ, Hiệp hội các Nhà bảo hiểm Anh đang rủi ro gay gắt về biến đổi khí hậu. Những rủi
kêu gọi tăng 50% ngân sách phòng chống lũ lụt ro này được kiểm soát nhờ một mạng lưới
quốc gia từ nay tới năm 2011.1 kênh rạch, bơm thuỷ lợi và đê điều rộng lớn.
Công tác thích ứng ở các nước phát triển đã Hệ thống đê điều được thiết kế để có thể trụ
diễn ra dưới rất nhiều hình thức. Những ‘căn nhà vững được trước các diễn biến thời tiết mà có
nổi’ ở làng Maasbommel cho thấy một ví dụ về khi chỉ có khả năng xảy ra đúng một lần trong
sự chuyển biến trong hành vi ngay ở cấp độ hộ suốt 10.000 năm. Không phải chỉ có biển cả
gia đình. Trong các trường hợp khác, các doanh mới mang lại những mối đe doạ. Sông Rhine,
nghiệp đang bị buộc phải thích ứng với biến đổi con sông tạo ra một vùng châu thổ rộng lớn
khí hậu. Một ví dụ là ngành dịch vụ trượt tuyết giải cùng với con sông Maas, là một mối đe doạ
trí của châu Âu. Diện tích che phủ tuyết ở vùng lũ lụt thường trực. Cùng với sự dâng lên của
Anpơ của châu Âu hiện đang bị thu hẹp lại, và mực nước biển, sự xuất hiện của các cơn bão
IPCC đã cảnh báo rằng ở các vùng có độ cao trung dữ dội, và việc lượng mưa có thể tăng lên 25%
bình thời gian che phủ tuyết sẽ bị giảm đi vài tuần theo dự đoán của các mô hình dự báo khí hậu,
mỗi khi nhiệt độ tăng lên 1°C.2 Ngành trượt tuyết việc hoạch định cho công tác thích ứng ở Hà
giải trí của Thuỵ Sĩ đã tìm cách ‘thích ứng’ bằng Lan được coi là một vấn đề an ninh quốc gia.
cách đầu tư ồ ạt vào các thiết bị làm tuyết nhân tạo. Chính sách thuỷ lợi của Hà Lan nhận thấy
Để phủ kín tuyết lên một hécta sườn dốc cần tới rằng cơ sở hạ tầng hiện nay là chưa đủ để đối 4
hơn 3.330 lít nước, và phải được chuyên chở đến phó với sự dâng lên của mực nước ở các con
bằng trực thăng, sau đó lượng nước này mới được sông và biển cả. Bộ tài liệu chính sách quốc
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
biến thành tuyết qua quá trình làm lạnh nhân tạo gia năm 2000 với tựa đề Khoảng trống cho Dòng
ngốn nhiều năng lượng.3 sông đã đặt ra một khung kế hoạch thích ứng
Nhiều nước phát triển đã tiến hành các nghiên chi tiết. Khung kế hoạch này bao gồm các biện
cứu kỹ lưỡng về các tác động của biến đổi khí hậu. pháp quản lý sát sao hơn đối với các khu vực
Một vài nước đang tiến đến giai đoạn thực hiện dân cư, các Chiến lược Hoạch định Lưu vực
các chiến lược thích ứng. Ở châu Âu, những quốc giữ nước do chính quyền cấp vùng thực hiện,
gia như Pháp, Đức và Anh đã thiết lập ra các thể để lập ra các khu vực chứa lũ, và một ngân
chế cấp độ quốc gia cho công tác hoạch định quá sách 3 tỷ Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác phòng
trình thích ứng. Uỷ ban Châu Âu đã thúc đẩy các ngừa lũ lụt. Mục tiêu của chính sách này là bảo
nước thành viên lồng ghép công tác thích ứng vào vệ Hà Lan trước lưu lượng nước sông Rhine
các chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng vì một lên đến 18.000m³/s từ năm 2015 trở đi – tức là
lý do rất chính đáng.4 Với tuổi thọ khoảng 80-100 cao hơn khoảng 50% so với mức cao nhất ghi
năm, các công trình hạ tầng cơ sở như cầu, cảng nhận được tính đến ngày hôm nay.5
và đường giao thông bộ phải tính đến cả những • Vương quốc Anh. Chương trình Tác động Khí
thay đổi về điều kiện khí hậu trong tương lai. Các hậu Vương quốc Anh (UKCIP) đã thực hiện
lĩnh vực như nông nghiệp và lâm nghiệp sẽ phải các nghiên cứu chi tiết trên các khu vực và
đối phó với những tác động trước tiên, và toàn bộ các ngành khác nhau nhằm khảo sát các thách
xã hội nói chung cũng vậy. thức cho quá trình thích ứng. Các chiến lược
Quy mô của các nỗ lực thích ứng có tính chất ứng phó với lũ lụt đang được xây dựng dựa
phòng vệ trước biến đổi khí hậu ở các nước giàu trên kết quả đánh giá các rủi ro do mực nước
nhìn chung không được coi trọng rộng rãi. Mặc biển dâng cao và lượng mưa tăng. Dự báo về
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 171
Ít nhất là trước mắt, biến những thay đổi khí hậu, xu thế lượng mưa và và Bavaria dự đoán rằng số lượng các đợt lũ
bão sẽ dẫn đến nguy cơ lũ lụt gia tăng. Ngược nhỏ và vừa sẽ tăng lên 40-50% từ nay cho đến
đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo
lại với Hà Lan, hệ thống phòng lũ của Anh những năm 2050, trong khi số lượng những
ra kẻ được lợi cũng như được thiết kế để đối phó với các cơn lũ lớn trận ‘lụt thế kỷ’ sẽ tăng lên 15%. Bộ Môi trường
người thua thiệt – và phần nhất có thể xảy ra trong các chu kỳ 100-200 của bang Baden-Wür emberg ước tính rằng
năm. Do sự dâng lên của mực nước biển và chi phí đầu tư cho hạ tầng cơ sở phòng chống
lớn những người hưởng lợi
nguy cơ mưa bão gia tăng, các chiến lược ứng lũ dài hạn sẽ cần bổ sung thêm khoảng 685
sẽ là ở những nước giàu. phó với lũ lụt đang được xem xét lại. Ngành triệu Đô-la Mỹ. Sau những đợt lụt lội quy mô
bảo hiểm ước tính rằng số ngôi nhà bị ảnh lớn diễn ra vào năm 2002 và 2003, Đức đã phê
hưởng bởi lũ có thể tăng từ 2 triệu vào năm chuẩn Đạo luật Kiểm soát Lũ lụt trong đó yêu
2004 lên đến 3,5 triệu về lâu dài, nếu hệ thống cầu lồng ghép các đánh giá về biến đổi khí hậu
cơ sở hạ tầng phòng chống lũ không được cải trong các công tác hoạch định cấp quốc gia, đặt
thiện. Chỉ khoảng một nửa số công trình hạ ra các yêu cầu khắt khe đối với việc hoạch định
tầng phòng chống lũ quốc gia còn trong tình vùng lũ và khu vực dân cư.8
trạng tốt. Cơ quan Môi trường, một bộ phận • California. Biến đổi khí hậu sẽ có những ảnh
của chính phủ Anh, đã kêu gọi đầu tư ít nhất là hưởng nghiêm trọng đến tình hình cung cấp
8 tỷ Đô-la Mỹ để củng cố Đập chắn lũ Thames nước sinh hoạt cho một số vùng của California.
Barrier – một công trình phòng lũ bằng cơ học Nhiệt độ vào mùa đông tăng lên khiến người
để bảo vệ London. Ngân sách hiện nay dành ta dự đoán nó sẽ dẫn đến suy giảm lượng tuyết
cho công tác ứng phó với lũ lụt và chống xói tích tụ trên dãy Sierra Nevada, vốn đóng vai
mòn bờ biển hàng năm là vào khoảng 1,2 tỷ trò là một hệ thống dự trữ nước lớn của bang
Đô-la Mỹ.6 Các cơn lũ lớn xảy ra vào năm 2007 này. Sự suy giảm mật độ che phủ tuyết ở các
nhấn mạnh lại yêu cầu tăng cường ngân sách vùng tiêu nước Sacramento, San Joaquim và
cho công tác này. Trinity (so với mức trung bình của giai đoạn
• Nhật Bản. Mối quan tâm đối với công tác thích 1961-1990) dự kiến sẽ vào khoảng 37% cho
4 ứng tại Nhật Bản lên đến đỉnh điểm vào năm giai đoạn 2035-2064, và lên đến 79% cho giai
2004 khi nước này bị tới 10 cơn bão nhiệt đới đoạn 2070-2090. Vốn là một bang đang phải
đổ bộ. Con số này lớn hơn bất cứ năm nào đau đầu về vấn đề nguồn nước, California đã
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
trong thế kỷ trước. Tổng thiệt hại lên đến 14 phát triển một hệ thống hồ chứa và kênh dẫn
tỷ Đô-la Mỹ, trong đó khoảng một nửa là được
bảo hiểm chi trả. Nhiệt độ và mực nước biển Hình 4.1 Đầu tư vào công tác thích ứng là khoản
đầu tư hiệu quả của Liên minh Châu Âu
gia tăng cũng đang tạo thêm nhiều rủi ro: tốc
độ dâng của mực nước biển trung bình mỗi Chi phí (tỷ Đô la Mỹ mỗi năm)
năm vào khoảng 4-8 mm. Trong khi Nhật 16
Bản có những hệ thống cơ sở hạ tầng phòng 14
lũ thuộc hàng hiện đại nhất trên thế giới, các
12
khu vực cảng và bến tàu của nước này được
coi là những địa điểm rất dễ bị ảnh hưởng. 10
Những cơn bão nhiệt đới mạnh hơn có thể 8
gây ra những thiệt hại trầm trọng về kinh tế.
6
Chính phủ Nhật Bản đã lên các kế hoạch để xây
dựng các hệ thống phòng ngừa lũ lụt hiệu quả 4
hơn nhằm đối phó với nguy cơ mực nước biển 2
có thể dâng lên 1 mét trong thế kỷ 21 và có tổng
0
mức đầu tư ước tính khoảng 93 tỷ Đô-la Mỹ.7 Không có biện Có biện pháp Không có biện Có biện pháp
pháp thích ứng thích ứng pháp thích ứng thích ứng
• Đức. Nhiều vùng rộng lớn của Đức đang đối
những năm 2020 những năm 2080
mặt với nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng do
Tổng chi phí thiệt hại Tổng chi phí thích ứng
biến đổi khí hậu. Các nghiên cứu ở lưu vực đầu
Nguồn: CEC 2007b.
nguồn Neckar tại bang Baden-Wür emberg
172 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
nước rộng khắp để duy trì cung cấp nước đến những người nông dân sản xuất quy mô nhỏ ở Các quốc gia đang phát triển
những nơi khô hạn. Trong bản Cập nhật Quy các quốc gia đang phát triển có khả năng sẽ phải
lại là những nước sẽ phải đối
hoạch về Nước năm 2005, Bộ Thuỷ lợi (DWR) chịu thua thiệt trước sự biến đổi khí hậu thì những
đã đặt ra một chiến lược quy mô rộng lớn để tác động trung hạn sẽ lại tạo ra những cơ hội cho
mặt với những gánh nặng to
giải quyết vấn đề lưu lượng nước suy giảm, đại bộ phận các nước phát triển. Ở Mỹ, các dự kiến lớn và xuất hiện sớm nhất,
bao gồm các biện pháp nhằm nâng cao hiệu về tình hình biến đổi khí hậu ở cấp độ quốc gia cho
có tác động tiêu cực đến các
quả sử dụng nước ở thành thị và trong các thấy sản lượng lương thực trong giai đoạn trước
hoạt động nông nghiệp. Cũng nằm trong kế mắt có thể sẽ tăng, mặc dù các bang phía nam sẽ
khía cạnh như mức sống,
hoạch là tăng cường đầu tư cho việc tái sử bị tụt lại phía sau, và vùng Đồng bằng Lớn sẽ phải sinh kế, tăng trưởng kinh tế
dụng nguồn nước, với mục tiêu là 930 triệu đối mặt với nhiều đợt khô hạn hơn khi mà các
nói chung và khả năng dễ bị
mét khối – nghĩa là gấp đôi hiện nay – cho đến trung tâm sản xuất nông nghiệp được chuyển dần
năm 2020. California cũng đang đối mặt với lên phía bắc.12 Vùng Bắc Âu cũng sẽ được hưởng
tổn thương của con người.
nguy cơ lũ lụt từ hai nguồn: mực nước biển lợi nhờ những mùa sinh trưởng ấm áp và kéo dài
dâng cao và tuyết tan ngày càng nhanh. DWR hơn, qua đó nâng cao lợi thế cạnh tranh trong một
ước tính rằng chi phí để nâng cấp chỉ riêng hệ loạt các mặt hàng rau hoa quả.13 Từ đó, việc các
thống kiểm soát lũ ở vùng Thung lũng Trung nước này chấm dứt nhập khẩu từ các quốc gia
tâm và hệ thống đê điều ở Khu vực Châu thổ đang phát triển sẽ trở thành một mối đe doạ đối
đã lên tới 3 tỷ Đô-la Mỹ. Biến đổi khí hậu có với tình hình phát triển con người ở một số vùng
thể sẽ vẽ lại đường bờ biển của California, sản xuất các loại mặt hàng này.
theo đó những diện tích đất sát bờ biển sẽ bị
ngập trong nước, hệ thống đê biển tan vỡ và Sống chung với biến đổi khí
các vách đá sẽ bị bào mòn.9 hậu – quá trình thích ứng ở các
Những ví dụ này cho thấy những nhà hoạch quốc gia đang phát triển
định chính sách ở các nước giàu không lấy sự
thiếu chắc chắn về biến đổi khí hậu làm lý do để Trong khi các nước giàu đang chuẩn bị để thích
trì hoãn quá trình thích ứng. Các khoản đầu tư ứng với biến đổi khí hậu thì các quốc gia đang 4
của nhà nước ngày nay được coi như là các khoản phát triển lại là những nước sẽ phải đối mặt với
bảo hiểm cho các thiệt hại về sau. Ở Anh, các cơ những gánh nặng to lớn và xuất hiện sớm nhất, có
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
quan chính phủ ước tính rằng cứ mỗi 1 Đô-la Mỹ tác động tiêu cực đến các khía cạnh như mức sống,
được dành ra cho việc phòng lũ sẽ cứu vớt được 5 sinh kế, tăng trưởng kinh tế nói chung và khả năng
Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do lũ lụt gây ra.10 Những dễ bị tổn thương của con người. Cũng giống như
lợi ích thu lại được từ những khoản đầu tư sớm ở các nước phát triển, người dân ở những quốc gia
cho công tác thích ứng với biến đổi rất có khả năng nghèo khó nhất sẽ phải đối phó với những hậu quả
sẽ tăng theo thời gian, khi mà các tác động của của biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, có hai sự khác biệt
biến đổi khí hậu càng ngày càng mạnh lên. Uỷ ban quan trọng. Thứ nhất, các quốc gia đang phát triển
Châu Âu ước tính rằng thiệt hại do mực nước biển ở vùng nhiệt đới và cận nhiệt đới sẽ phải đối mặt
dâng cao gây ra vào năm 2020 sẽ cao gấp 4 lần so với những ảnh hưởng của biến đổi khí hậu vào
với khi đã thực hiện các biện pháp phòng ngừa. loại khắc nghiệt nhất. Thứ hai là, những nguy cơ
Cho đến những năm 2080, nó còn có thể lên đến ngày càng gia tăng đi kèm với biến đổi khí hậu sẽ
hơn 8 lần.11 Hơn nữa, chi phí để thực hiện các biện để lại dấu ấn nặng nề hơn lên các xã hội đặc biệt
pháp phòng ngừa này cũng chỉ bằng một phần rất nghèo đói và dễ bị ảnh hưởng. Trong khi chính
nhỏ của những thiệt hại mà chúng giúp ta tránh phủ các nước phương Bắc có tiềm lực về tài chính,
khỏi (Hình 4.1). công nghệ và nhân lực để đối phó với những rủi
Không phải mọi công tác thích ứng đều mang ro về biến đổi khí hậu mà người dân của họ đang
tính chất phòng ngừa. Ít nhất là trước mắt, biến phải đối mặt, thì ở những nước đang phát triển
đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo ra kẻ được lợi cũng tình hình căng thẳng hơn nhiều.
như người thua thiệt – và phần lớn những người Việc thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn chưa
hưởng lợi sẽ là ở những nước giàu. Lĩnh vực nông phải là một kịch bản trong tương lai của các nước
nghiệp mang đến cho ta một ví dụ. Trong khi đang phát triển. Tuy vậy nó vẫn đang xảy ra từng
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 173
Bản thân sự nghiệp phát ngày từng giờ – cũng giống như ở các nước giàu. Maharashtra, Ấn Độ, những người nông dân
Nhưng công tác thích ứng ở nước nghèo và nước đang cố gắng thích ứng với nạn hạn hán ngày
triển con người là nền
giàu thì lại tương phản nhau một trời một vực. Ở càng diễn ra thường xuyên bằng cách đầu tư
móng vững chắc nhất London và New York, người dân đang được bảo vệ vào phát triển hệ thống dẫn nước và các cơ sở
trong quá trình thích ứng trước những rủi ro liên quan đến vấn đề mực nước tích trữ nước quy mô nhỏ để thu gom và tích trữ
biển dâng cao nhờ vào các khoản đầu tư của nhà nước mưa.18
với biến đổi khí hậu.
nước vào cơ sở hạ tầng. Ở những quốc gia nghèo • Ở Nê-pan, các cộng đồng dân cư trong vùng
bậc nhất thế giới, công tác thích ứng chủ yếu là vấn hay bị ảnh hưởng lũ đang xây dựng các hệ
đề tự lực của mỗi cá nhân. Hàng triệu người chỉ thống cảnh báo sớm – ví dụ như các tháp
có vừa đủ cơm ăn, áo mặc và nơi cư ngụ cho gia canh – và đóng góp nhân công và nguyên vật
đình mình, vậy mà hiện vẫn buộc phải bỏ tiền bạc liệu để gia cố các bờ kè giữ không cho các hồ
và công sức lao động của mình vào công tác thích băng bị vỡ.
ứng với biến đổi khí hậu. Dưới đây là một số ví dụ • Những người nông dân ở tất cả các nước đang
của cuộc đấu tranh này: phát triển đang phải đối phó với các nguy cơ
• Ở miền bắc Kê-ni-a, việc hạn hán thường xuyên liên quan đến khí hậu hiện nay chỉ với những
xảy ra khiến cho những người phụ nữ phải đi công nghệ canh tác truyền thống hết sức thô
bộ xa hơn để lấy nước sinh hoạt, thường là từ 10- sơ. Ở Băng-la-đét, những người phụ nữ nông
15km một ngày. Điều này mang lại rủi ro về an dân đang xây dựng các ‘khu vườn nổi’ – những
ninh cho bản thân những người phụ nữ, khiến chiếc bè kết bằng cây dạ lan hương, trên đó có
cho các em gái không được đến trường và bản thể trồng các loại rau ngay ở các vùng lũ. Ở
thân đó là một công việc hết sức nặng nhọc – bởi Sri Lanka, những người nông dân đang thử
một can nhựa đổ đầy 20 lít nước có thể nặng nghiệm với các giống lúa mới có thể chịu được
khoảng 20kg.14 sự nhiễm mặn và khô hạn.19
• Ở vùng Tây Bengal, Ấn Độ, những người phụ Trên đây không có trường hợp nào cho thấy
nữ sống trong các ngôi làng ở Châu thổ sông việc thích ứng là có nguyên nhân trực tiếp từ biến
4 Hằng đang phải dựng nên những tháp cao đổi khí hậu. Không thể nào thiết lập được mối
bằng tre gọi là machan để làm chỗ lánh nạn quan hệ nhân quả giữa các hiện tượng khí hậu
khi lũ lụt kéo đến. Ở quốc gia Băng-la-đét láng cụ thể với chiều hướng nóng lên toàn cầu. Trên
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
giềng, các cơ quan tài trợ và các Tổ chức phi thực tế chỉ có một mối liên hệ rất có khả năng tồn
chính phủ đang làm việc với những người sống tại, giữa biến đổi khí hậu và các loại hiện tượng
tại các vùng được gọi là chars, tức những cồn khí hậu buộc con người phải thích ứng – hạn hán,
đất có nguy cơ trở nên biệt lập vào mùa mưa lũ, khan hiếm nước, bão tố và sự biến đổi của thời tiết.
để nâng những căn nhà của họ lên cao hơn mực Mọi cố gắng định lượng xem có bao nhiêu phần
nước lũ bằng cách dời chúng lên trên các cột đỡ trong mối nguy cơ xảy ra các hiện tượng trên là do
hay mặt đê.15 biến đổi khí hậu gây ra sẽ chỉ là một công việc vô
• Các cộng đồng dân cư ở Việt Nam thì đang gia vọng. Còn việc lờ đi các chứng cứ cho thấy sự gia
cố lại hệ thống đê điều đã có từ lâu đời để tự bảo tăng một cách có hệ thống của các rủi ro thì lại là
vệ mình chống lại các đợt triều c ường hung dữ một cách đánh giá thiển cận.
hơn trước nhiều. Ở vùng Đồng bằng sông Cửu Bản thân sự nghiệp phát triển con người là
Long, các hợp tác xã nông nghiệp đang thu một nền móng vững chắc nhất trong quá trình thích
loại phí bảo vệ bờ biển, và đang hỗ trợ cho các ứng với biến đổi khí hậu. Các chính sách khuyến
chương trình trồng rừng đước để ngăn triều khích sự phát triển bình đẳng và sự đa dạng hoá
dâng trong bão.16 các sinh kế, mở rộng cơ hội về chăm sóc sức khoẻ
• Các khoản đầu tư cho các dự án tích trữ nước và giáo dục, bảo hiểm xã hội cho các đối tượng
quy mô nhỏ đang tăng lên. Những người nông dân cư dễ bị ảnh hưởng nhất, cải thiện công tác
dân ở Ê-cu-a-đo đang đào các ao giữ nước ứng phó với thiên tai và công tác hỗ trợ phục hồi
hình chữ U, được gọi là albarradas, để giữ nước sau thiên tai, tất cả sẽ giúp nâng cao sức đề kháng
trong những năm nhiều mưa bổ sung cho mực cho những người nghèo khi phải đối mặt với các
nước ngầm trong những năm khô hạn.17 Ở rủi ro về khí hậu. Đó là lý do vì sao kế hoạch thích
174 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
ứng với biến đổi khí hậu không nên được coi là Cho đến nay các kế hoạch thích ứng mới chỉ
một loại chính sách công mới, mà nó là một bộ là một hoạt động ngoài rìa ở hầu hết các các quốc
phận không thể tách rời của các chiến lược xoá gia đang phát triển. Đối với các nước bắt đầu
đói giảm nghèo và phát triển con người có quy vạch ra được các chiến lược thích ứng thì trọng
mô bao quát hơn. tâm cũng đều tập trung vào phát triển cơ sở hạ
Một công tác hoạch định thích ứng với biến tầng đối phó với khí hậu. Lẽ dĩ nhiên, đây là một
đổi khí hậu hợp lý sẽ không làm cho những vấn lĩnh vực trọng yếu. Nhưng công tác thích ứng
đề gắn liền với bất bình đẳng và tụt hậu trầm không đơn giản chỉ là phát triển cơ sở hạ tầng.
trọng thêm. Bài học ở Kê-ni-a đã chỉ cho ta thấy Nên bắt đầu bằng việc lồng ghép hoạt động đánh
điều này. Đối với 2 triệu dân chăn thả gia súc của giá các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu vào
Kê-ni-a, việc ngày càng thường xuyên phải đối trong mọi khía cạnh của hoạch định chính sách.
mặt với tình hình khô hạn thực sự là một mối Đến lượt nó, công tác quản lý rủi ro đòi hỏi các
đe doạ to lớn. Tuy nhiên, mối đe doạ này càng chiến lược xây dựng môi trường bền vững phải
trở nên trầm trọng hơn bởi các yếu tố bên ngoài được lồng ghép vào trong các chính sách công.
khác, đang làm cho sinh kế của những người Đối với những quốc gia mà năng lực của chính
chăn thả gia súc ngày một khó khăn hơn. Trong phủ còn hạn chế thì đây quả là một nhiệm vụ
đó bao gồm các chính sách thiên vị hình thức rất nặng nề.
nông nghiệp định canh, tư nhân hoá quyền sử Người ta chưa lường trước hết được mức
dụng nước và coi nhẹ các quyền theo phong tục độ quan trọng của nhiệm vụ này. Ở Ai Cập, nếu
tập quán của những người dân du mục. Lấy một nước biển dâng lên 0,5 mét thì thiệt hại về kinh
ví dụ, ở vùng Wajir phía bắc Kê-ni-a, việc mở rộng tế sẽ lên đến hơn 35 tỷ Đô-la Mỹ và sẽ phải di dời
diện tích đất trồng trọt vào các bãi chăn thả gia 2 triệu dân.21 Nước này đang xây dựng một giải
súc đã làm diện tích đồng cỏ chăn nuôi bị thu hẹp, pháp về thể chế thông qua một cuộc đối thoại liên
cản trở các con đường di chuyển của người dân
chăn thả gia súc, và làm đảo lộn cách thức chia Hình 4.2 Thiếu hụt thông tin về
khí hậu ở Châu Phi
sẻ nước truyền thống, dẫn đến thiếu cỏ cho chăn 4
nuôi và sản lượng sữa suy giảm.20
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Số trạm quan trắc khí tượng trên diện tích 10.000km 2
Xây dựng khung chính sách 15
thích ứng quốc gia
Không có một công thức chung nào cho sự thành
12
công của quá trình thích ứng. Các quốc gia đối
mặt với các loại hình và mức độ rủi ro khác nhau,
xuất phát điểm khác nhau về trình độ phát triển
9
con người và tiềm năng công nghệ và tài chính.
Trong khi các chính sách phát triển con
người là nền móng vững chắc nhất cho quá
6
trình thích ứng, thì ngay cả chương trình phát
triển con người hiệu quả nhất đi nữa cũng phải
tính đến các rủi ro về biến đổi khí hậu đang nổi
3
lên. Những rủi ro này sẽ làm tăng vọt những tổn
thất gây ra bởi những thất bại trong những chính
sách trước đây và sẽ đòi hỏi phải có sự đánh giá
0
lại chương trình phát triển con người hiện nay,
A ốc
iê
ia
Ph a
n
ch
ng a
g
u củ
La
B
-n
ăn
i-g
nh
qu
i
bí
đặt ra đòi hỏi số một là phải lồng ghép các kịch
da
u
-đ
C ình
N
un m -
à
C
n-
H
Xu
dă
Ta
b
hâ
ơ
bản về biến đổi khí hậu vào các chương trình
g
ô-
Vư
M
Tr
quốc gia có quy mô bao quát hơn. Nguồn: Tính toán từ WMO 2007 và UN 2007b.
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 175
Các chính sách thích ứng bộ cấp cao do Bộ Môi trường chủ trì. Thế nhưng chiến lược xoá đói giảm nghèo được hỗ trợ cam
chỉ riêng quy mô to lớn của các rủi ro về khí hậu kết nâng cao tính công bằng trong quá trình giải
dễ trở nên thành công và
thôi cũng sẽ đòi hỏi phải cải cách chính sách triệt quyết những bất bình đẳng xã hội.
đáp ứng được nguyện vọng để trên mọi khía cạnh của nền kinh tế. Cũng giống như trong các lĩnh vực khác,
của những người dân nghèo Một ví dụ khác là ở Nam-mi-bi-a.22 Ở nơi các chính sách thích ứng dễ trở nên thành công
đây cũng vậy, sự biến đổi khí hậu đe doạ nhiều và đáp ứng được nhu cầu của những người dân
khi tiếng nói của họ có tác
lĩnh vực khác nhau. Ví dụ như ngành đánh bắt nghèo khi tiếng nói của họ có tác động định hình
động định hình và đặt ra ưu thuỷ sản. Chế biến cá thương phẩm là một trong và đặt ra ưu tiên cho các chính sách. Tổ chức
tiên cho các chính sách. những ngành kinh tế chủ lực của Nam-mi-bi-a: bộ máy chính phủ có tinh thần trách nhiệm cao,
nó chiếm tới một phần ba tổng kim ngạch xuất cùng với người dân được trao thêm quyền lực
khẩu của nước này. Một trong những nguồn để cải thiện cuộc sống của chính mình là những
cung cấp cá dồi dào cho Nam-mi-bi-a là dòng điều kiện cần thiết cho công tác thích ứng, cũng
biển Benguela – một dòng hải lưu lạnh chảy dọc như cho công tác phát triển con người, đi đến
theo bờ biển nước này. Cùng với việc nước biển thành công. Nền tảng để hoạch định chính sách
ở đây ấm lên, người ta ngày càng lo ngại rằng thích ứng thành công có thể được tóm lược trong
các chủng loại cá được đánh bắt chủ yếu sẽ di 4 chữ ‘I’:
trú xuống phía nam. Điều này đặt ra một thách • Information: thông tin để hoạch định hiệu
thức thích ứng to lớn cho ngành đánh bắt thuỷ quả;
sản. Khi tính đến những bất trắc này, liệu Nam- • Infrastructure: cơ sở hạ tầng đối phó với khí
mi-bi-a có nên tăng cường đầu tư cho ngành chế hậu;
biến cá hay không? Hay là họ nên đa dạng hoá • Insurance: bảo hiểm để quản lý rủi ro xã hội và
nền kinh tế? xoá đói giảm nghèo;
Được điều chỉnh tuỳ theo hoàn cảnh từng • Institution: các thể chế quản lý rủi ro thiên tai.
quốc gia, đó là những loại câu hỏi đang được đặt
ra cho các chính phủ và nhà đầu tư tại các nước Thông tin về các rủi ro khí hậu
4 đang phát triển. Để có thể trả lời cho những câu Trong công tác hoạch định cho thích ứng với biến
hỏi này cần phải tăng cường mạnh mẽ năng lực đổi khí hậu, thông tin là sức mạnh. Những nước
đánh giá rủi ro và lập kế hoạch tăng cường khả thiếu khả năng và nguồn lực theo dõi các tình
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
năng chống đỡ. Mặc dù đang có một động thái hình khí tượng, dự báo tác động và đánh giá
hợp tác quốc tế nổi lên thông qua các cơ chế như rủi ro sẽ không thể cung cấp cho người dân của
Quỹ Môi trường Toàn cầu (GEF), thì phản ứng mình những thông tin đáng tin cậy – và sẽ càng
này vẫn còn chưa được đầu tư đúng mức, phối không thể định hướng cho các khoản đầu tư và
hợp lỏng lẻo và quản lý yếu kém. chính sách của chính phủ nhằm giảm thiểu nguy
Để công tác hoạch định thích ứng được thành cơ tổn thương.
công đòi hỏi một sự cải biến về chất trong các hoạt Trên cấp độ toàn cầu, có một mối quan hệ
động của chính phủ. Chỉ có các biện pháp đối theo tỷ lệ nghịch giữa thông tin và mức độ tiếp
phó tức thời thì chắc chắn là chưa đủ, vì các biện xúc với các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu.
pháp đối phó không thể giải quyết được các tác IPCC công nhận rằng các mô hình khí hậu hiện
động biến đổi khí hậu xuyên biên giới thông qua nay ở châu Phi không cung cấp được đầy đủ các
cơ chế hợp tác toàn khu vực. Nhưng cần nhất là thông tin để thu thập số liệu về lượng mưa, về
phải có một cải biến trong công tác hoạch định phân bố địa lý của các xoáy thuận nhiệt đới và sự
về phát triển con người và xoá đói giảm nghèo. xuất hiện của các đợt hạn. Một trong những lý do
Tăng cường khả năng chống đỡ và đối phó cho là vùng này có mật độ các trạm khí tượng thấp
những người nghèo khó nhất và các bộ phận dân nhất trên thế giới, trung bình 25.460 km² mới có
chúng dễ bị ảnh hưởng khác trong xã hội sẽ đòi một trạm – chỉ bằng một phần tám mức tối thiểu
hỏi nhiều hành động thiết thực hơn là những do Tổ chức Khí tượng Thế giới (WMO) khuyến
cam kết hào phóng nhằm thực hiện các Mục tiêu cáo.23 Ngược lại, tại Hà Lan, cứ 716 km² lại có một
Phát triển Thiên niên kỷ và tăng trưởng vì người trạm khí tượng – cao gấp bốn lần mức tối thiểu
nghèo. Nó đòi hỏi một sự đánh giá lại cơ bản các của WMO (Hình 4.2).
176 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
Sự bất bình đẳng trong cơ sở hạ tầng quan trắc Một ví dụ điển hình cho thành công này là Nếu việc tiếp cận với thông
khí hậu có liên quan mật thiết tới nhiều vấn đề bất Ma-li. Tại đây cơ quan khí tượng quốc gia (DNM)
tin không được cải thiện,
bình đẳng khác. Các cơ hội giáo dục và đào tạo là đã phát triển một chương trình để cung cấp các
hết sức thiết yếu để phát triển cơ sở hạ tầng khí thông tin liên quan đến lượng mưa và độ ẩm của
chính phủ và nhân dân ở
tượng và tiến hành các nghiên cứu phù hợp. Ở đất thông qua một mạng lưới các tổ chức đại diện khắp các nước đang phát
những nước mà giáo dục trung học và đại học còn của nông dân, các tổ chức phi chính phủ và chính
triển sẽ bị khước từ cơ
chưa phổ biến, nguồn nhân lực cho những hoạt quyền địa phương. Những thông tin này được
động này thường xuyên thiếu thốn. Có thể nhận thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm cả
hội xây dựng các chiến
thấy bằng chứng về điều này qua sự phân bố của WMO, các hệ thống quan trắc của khu vực và một lược thích ứng với biến
các công trình nghiên cứu quốc tế đã được đăng mạng lưới đo mưa đơn giản của quốc gia. Trong
đổi khí hậu có hiệu quả.
tải. Trong khi châu Âu và Bắc Mỹ chiếm đến hai suốt mùa sinh trưởng, những người nông dân
phần ba tổng số công trình nghiên cứu được đăng thường xuyên được cung cấp những thông tin
trên hai tờ báo lớn về khí hậu, thì châu Phi chỉ này, từ đó cho phép họ điều chỉnh hoạt động sản
chiếm 4%.24 xuất. Đánh giá kết quả của vụ mùa năm 2003-2004
Những hạn chế về tài chính lại càng nới rộng đã cho thấy có sự tăng trưởng trong sản lượng thu
sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận với thông tin. hoạch và thu nhập ở những địa phương mà thông
Các nước phát triển có khả năng đầu tư mạnh tay tin khí tượng phục vụ nông nghiệp được đưa vào
hơn nhiều so với các quốc gia nghèo, vào việc thu sử dụng, đặc biệt là đối với cây ngô.28
thập và phân tích các thông tin về khí tượng, qua Bài học của Ma-li cho thấy thu nhập thấp
đó cung cấp cho các ngành nhạy cảm với khí hậu không nhất thiết sẽ là rào cản của những biện
một lượng thông tin ổn định. Lấy một ví dụ, nông pháp đúng đắn. Trong trường hợp này, chính phủ,
dân Pháp được hưởng lợi từ một mạng lưới khí những người nông dân cùng với các nhà khí hậu
tượng hàng năm đầu tư 388 triệu Đô-la Mỹ vào học đã cùng hợp tác để thu thập và phổ biến thông
việc quan trắc và phân tích khí hậu, sử dụng một tin theo hướng hỗ trợ cho những người sản xuất
trong những hệ thống dự báo tiên tiến nhất trên nông nghiệp dễ bị ảnh hưởng, làm giảm rủi ro
thế giới.25 Ngược lại, ở Ê-ti-ô-pi-a, nơi có đến hơn và những bất trắc liên quan đến việc lượng mưa 4
90% dân số sinh sống bằng nghề nông, ngân sách biến đổi thất thường. Ở các nước khác, thông tin
quốc gia dành cho khí tượng năm 2005 chỉ vỏn về khí hậu thì ít sẵn có hơn, và những thông tin
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
vẹn hai triệu Đô-la. Đối với tiêu chuẩn của vùng sẵn có thì thường không được phổ biến một cách
Châu Phi Cận Sahara, thì được như Ê-ti-ô-pi-a vẫn công bằng hoặc không được trình bày dưới dạng
còn là khá may mắn: ở Ma-la-uy, ngân sách dành phù hợp và tiện lợi cho những người nông dân
cho khí tượng năm 2005 chỉ được gần một triệu và những người sử dụng khác. Nói chung thì các
Đô-la Mỹ.26 Thực tế là ngân sách khí tượng của nhà sản xuất nông nghiệp thương phẩm quy mô
Pháp vượt quá kinh phí dành cho công tác quan lớn thường được tiếp cận với những thông tin khí
trắc và phân tích khí hậu của toàn vùng Châu Phi tượng có chất lượng, còn những người sản xuất
Cận Sahara.27 nhỏ ở các vùng đang phải đối mặt với những rủi
Năng lực quan trắc và dự báo khí hậu có thể ro khí hậu nghiêm trọng nhất thì lại đang ở trong
đóng một vai trò quan trọng đối với sự đảm bảo tình trạng ‘đói thông tin.’
sinh kế của người dân. Đối với những người sản Nâng cao năng lực quan trắc khí tượng sẽ cần
xuất nông nghiệp, sự cảnh báo sớm về những thay đến sự hợp tác quốc tế. Nhiều quốc gia đang phát
đổi đột ngột trong tình hình mưa hoặc nhiệt độ có triển thiếu cả tiềm lực tài chính lẫn công nghệ
ảnh hưởng quyết định đến việc một vụ mùa sẽ để có thể đẩy mạnh các hoạt động quan trắc khí
thất bát hay bội thu. Sử dụng các hệ thống dự báo tượng. Tuy nhiên nếu việc tiếp cận với thông tin
theo mùa và phổ biến những thông tin này một không được cải thiện, chính phủ và nhân dân ở
cách có hiệu quả có thể cho phép những người khắp các nước đang phát triển sẽ bị khước từ cơ
nông dân theo dõi được những hiểm hoạ có khả hội xây dựng các chiến lược thích ứng với biến đổi
năng xảy ra và tìm cách đối phó bằng cách điều khí hậu có hiệu quả.
chỉnh các quy trình canh tác hoặc thay đổi cơ cấu Tuy nhiên, cũng đã có những bước phát triển
cây trồng. đáng khích lệ. Tại phiên họp thượng đỉnh của G8
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 177
Các hướng tiếp cận hiện nay tại Gleneagles vào năm 2005, các nhà lãnh đạo G8 Biến đổi khí hậu có những tác động quan
đã công nhận tầm quan trọng của công tác bồi trọng đối với hoạch định đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
trong công tác hoạch định
dưỡng năng lực quan trắc khí hậu. Họ đã cam kết Tất cả các yếu tố như mực nước biển dâng cao,
thích ứng ở rất nhiều nước củng cố các cơ sở hạ tầng quan trắc khí hậu hiện nhiệt độ tăng, cùng với tần suất lũ lụt và bão đều
đang phát triển đều tập trung có ở châu Phi và giúp vùng này được hưởng lợi ích ảnh hưởng đến tuổi thọ của các công trình đầu
từ việc hợp tác quốc tế thông qua Hệ thống Quan tư này. Các hướng tiếp cận hiện nay trong công
vào khả năng ‘chống chịu
trắc Khí hậu Toàn cầu (GCOS), với “mục tiêu là tác hoạch định thích ứng ở rất nhiều nước đang
khí hậu’ của các công trình phát triển các trung tâm quan trắc khí hậu khu phát triển đều tập trung vào khả năng ‘chống
đầu tư hiện có trước các vực hoạt động hiệu quả tại châu Phi”.29 Chính phủ chịu khí hậu’ của các công trình đầu tư hiện có
Phần Lan đã tích cực hỗ trợ việc phát triển cơ sở trước các rủi ro ngày càng gia tăng. Những ví
rủi ro ngày càng gia tăng.
hạ tầng khí tượng tại khu vực Đông Phi. Ở Anh, dụ sau đây, trích ra từ các Chương trình Hành
Trung tâm Hadley của Văn phòng Khí tượng đã động Thích ứng Quốc gia (NAPA), minh hoạ cho
phát triển một mô hình giám sát khí hậu chi phí những hướng tiếp cận này:
thấp, độ phân giải cao và cung cấp miễn phí, kèm • Căm-pu-chia ước tính sẽ cần một khoản đầu
theo công tác đào tạo và hỗ trợ, cho 11 trung tâm tư 10 triệu Đô-la Mỹ để xây dựng các cửa chắn
khí tượng khu vực ở các nước đang phát triển.30 và cống dẫn nước cho các mạng lưới đường
Cho dù những sáng kiến trên rất đáng khích lệ, sá mới được sửa sang lại, đó là chưa tính đến
những biện pháp ứng phó của quốc tế nhìn chung nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng.
vẫn còn thấp hơn nhiều so với mức cần thiết. Dựa • Ở Băng-la-đét, các dự án trị giá 23 triệu Đô-la
trên những cam kết của G8, Uỷ ban Kinh tế Châu Mỹ đã được chính phủ xác định nhằm tạo
Phi và WMO đã cùng xây dựng nên các kế hoạch một vùng đệm ven biển ở các khu vực dễ bị
đòi hỏi một khoản đầu tư khiêm tốn là 200 triệu ảnh hưởng bởi nước dâng trong bão, với một
Đô-la Mỹ trong vòng 10 năm để nâng cao năng lực khoản đầu tư bổ sung trị giá 6,5 triệu Đô-la
quan trắc và mở rộng cơ sở hạ tầng khí tượng của Mỹ để đối phó với các ảnh hưởng của việc đất
vùng này.31 Tuy nhiên, cho đến thời điểm này thì ven biển ngày càng bị nhiễm mặn. Trên lĩnh
4 sự hỗ trợ từ phía những nhà tài trợ còn rất hạn chế. vực giao thông vận tải, chính phủ Băng-la-đét
Các nguồn lực mới chỉ được huy động cho những ước tính rằng để tôn hệ thống đường bộ có
chương trình bước đầu – và G8 đã không theo dõi tổng chiều dài 800km lên cao thêm từ 0,5-1
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
tiến độ triển khai trong các cuộc họp thượng đỉnh mét để đối phó với tình hình mực nước biển
tiếp theo. Trong một đánh giá tiến độ cho đến thời dâng cao sẽ tốn tới 128 triệu Đô-la Mỹ trong
điểm này, Diễn đàn Hợp tác Châu Phi (APF) đã kết vòng 25 năm.
luận: “Bất chấp cam kết của G8 và sự ủng hộ mạnh • Ở Ha-i-ti kế hoạch thích ứng quốc gia ước tính
mẽ từ phía các tổ chức chủ chốt của châu Phi... việc rằng cần một khoản ngân quỹ 11 triệu Đô-la
đầu tư kinh phí cho chương trình này vẫn chưa Mỹ để đầu tư cho các dự án đối phó với nạn
được thực hiện.”32 thiếu nước và nguy cơ lũ lụt thông qua các
biện pháp xử lý vấn đề xói mòn đất.
Cơ sở hạ tầng đối phó với khí hậu Hướng tiếp cận theo kiểu dự án trong quá
Trong suốt lịch sử, các cộng đồng dân cư đã cố trình hoạch định thích ứng được các Chương
gắng tự bảo vệ mình chống lại sự thay đổi thất trình Hành động Thích ứng Quốc gia đặt ra, chỉ
thường của khí hậu bằng cách xây dựng cơ sở hạ tập trung vào giải quyết những nhu cầu bức thiết
tầng, ví dụ như các hệ thống phòng chống lũ lụt và trước mắt, và do vậy không cho thấy hết được quy
tiêu thoát nước, xây dựng hồ chứa nước, đào giếng mô đầu tư cần thiết để có thể ‘chống chịu khí hậu’
và các kênh mương thuỷ lợi. Không có cơ sở hạ một cách có hiệu quả. Ở Việt Nam, các cơ quan
tầng nào có thể đối phó một cách tuyệt đối trước của LHQ và Bộ NN&PTNT đã cùng vạch ra một
các tác động của khí hậu. Điều mà những khoản chiến lược toàn diện nhằm giảm nguy cơ thiên
đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể làm được là nâng tai ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Chiến
cao phần nào khả năng đề kháng, cho phép các lược này được xây dựng dựa trên việc đánh giá
nước và người dân của họ quản lý rủi ro và giảm tình hình các khu vực dân cư và khu vực sinh
thiểu nguy cơ thiệt hại. thái dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu, trong đó
178 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
việc hoạch định thích ứng được lồng ghép vào một điểm quan trọng và có thể ứng dụng chung cho
chương trình lớn hơn, đó là quản lý khu vực ven các phương pháp tiếp cận trong công tác thích ứng.
biển. Nó bao gồm các khoản đầu tư nhằm gia cố Thứ nhất là việc hoạch định thích ứng có hiệu quả
các hệ thống thoát nước, đê đập và mương máng ở những khu vực có rủi ro khí hậu cao cần những
xung quanh các khu vực dân cư và vùng nông khoản đầu tư thường là vượt quá khả năng tài
nghiệp, và hỗ trợ cho việc hồi phục các khu rừng chính của hầu hết các chính phủ nếu tiến hành
đước. Tổng chi phí đầu tư cơ bản vào khoảng 1,6 một cách đơn độc. Thứ hai là hoạch định thích ứng
tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2006-2010 và khoảng 1,3 cần được thực hiện trong một thời gian dài – 15
tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2010-2020.33 năm trong trường hợp vùng sông Cửu Long. Thứ
Chiến lược giảm thiểu rủi ro thiên tai của Việt ba là, hoạch định thích ứng khó có thể thành công
Nam ở Đồng bằng sông Cửu Long minh hoạ ba nếu nó chỉ được tiến hành riêng lẻ. Ở Việt Nam,
Hộp 4.1 Công tác thích ứng trên các cù lao char ở Băng-la-đét
Các vùng châu thổ ở Băng-la-đét đang đứng đầu trận tuyến biến đổi khí hậu. lên cho tất cả 2,5 triệu người dân vùng char? Sử dụng thông tin từ người dân
Nằm ở châu thổ sông Hằng-Brahmanputra, các cù lao và các vùng đất châu địa phương để ước tính độ cao phù hợp cho các nền đất, để xác định loại vật
thổ trũng – được gọi là char – là nơi cư ngụ của hơn 2,5 triệu người dân dễ bị liệu phù hợp với việc hạn chế xói lở đất và dự kiến các thiệt hại trong tương lai
ảnh hưởng và phải chung sống với rủi ro lụt lội rất cao. Yêu cầu phát triển con theo các kịch bản biến đổi khí hậu khác nhau, các nhà nghiên cứu đã sử dụng
người bằng cách giúp đỡ các cộng đồng này thích ứng với các nguy cơ ngày biện pháp phân tích chi phí - lợi ích để đánh giá hiệu quả tiềm năng.
càng tăng cao do biến đổi khí hậu gây ra đã được công nhận từ lâu. Nhưng các Kết quả cho thấy đầu tư sẽ đem lại hiệu quả kinh tế cao. Để tạo ra 125.000
thử nghiệm hiệu quả kinh tế và rất sáng tạo đang cho thấy rằng thích ứng còn nền đất cao cần thiết để bảo vệ tất cả số người dân sống ở các vùng char trước
có ý nghĩa về kinh tế nữa. các trận lụt chu kỳ 20 năm sẽ cần 117 triệu Đô-la Mỹ. Tuy nhiên, mỗi 1 Đô-la
Cuộc sống của người dân sống trong các vùng char gắn liền chặt chẽ với Mỹ đầu tư vào đó sẽ có thể bảo vệ được khoảng 2-3 Đô-la giá trị tài sản và
dòng chảy của các con sông – và với các đợt lũ. Ngay chính các vùng char này sản xuất có thể bị thiệt hại do các trận lụt trong tương lai gây ra. Những con số
cũng đang chịu sự xói lở và tái kiến tạo thường xuyên, khi mà các con sông cuốn này còn chưa tính đến những lợi ích to lớn hơn về phát triển con người. Những
trôi đất và bồi tích phù sa. Hàng loạt các cù lao đang trở nên mong manh hơn người dân vùng char nằm trong số những người nghèo nhất Băng-la-đét. Do
trước xói lở và lũ lụt, mặc dù những người dân sống hai bên bờ các con sông đó những thiệt hại trong các trận lụt sẽ có tác động vô cùng tiêu cực đến vấn
không được bảo vệ thì cũng đang phải đối mặt với các rủi ro đặc biệt. đề dinh dưỡng, chăm sóc y tế và giáo dục của họ. Như đã chỉ ra trong chương 4
Khả năng đối phó bị hạn chế bởi sự đói nghèo. Đặc điểm nổi bật ở các 2, các thiệt hại trên các lĩnh vực này có thể đẩy người dân sa vào những vòng
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
khu vực ven sông ở Băng-la-đét là mức độ nghèo khổ cao. Hơn 80% số người quay luẩn quẩn của cảnh cơ cực, làm mất đi những cơ hội phát triển của cả đời
sống trong cảnh đói nghèo cùng cực (xem bảng). Các chỉ số về dinh dưỡng, và truyền sự đói nghèo từ thế hệ này sang thế hệ khác. Bởi vậy, một nhu cầu
tỷ lệ chết ở trẻ em và y tế công cộng nằm trong số thấp nhất trên cả nước. Lũ khẩn cấp đặt ra là cần hỗ trợ các đánh giá trong nước về chi phí và lợi ích của
lụt là một đe doạ thường trực. Người dân đối phó bằng cách xây dựng đê điều các phương án thích ứng đã được xác định, và lồng ghép những đánh giá đó
và kênh rạch xung quanh các vùng đất canh tác – và bằng cách dựng lại nhà vào công tác hoạch định ngân sách quốc gia, hướng đến nhu cầu của những
cửa sau khi chúng bị phá huỷ đi. Thậm chí các trận lụt nhỏ cũng gây ra mức độ người dân dễ bị ảnh hưởng nhất bởi biến đổi khí hậu.
thiệt hại to lớn. Các thiên tai lớn – như các trận lụt vào năm 1998 và 2004 – đã
huỷ hoại sản xuất nông nghiệp và nhà cửa của người dân trên diện rộng, đồng
thời biệt lập các cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng khỏi dịch vụ y tế và các dịch Người dân trên các cù lao char không được hưởng nhiều quyền lợi
vụ công thiết yếu khác.
Chính phủ, các nhà tài trợ và các cộng đồng dân cư địa phương đã phát Tỷ lệ của Mức bình quân
triển một loạt các hướng tiếp cận để giảm thiểu nguy cơ thiệt hại. Bảo vệ nhà Năm 2005 cù lao Char của Băngla-đét
cửa đã được xác định là một ưu tiên. Trong khuôn khổ Chương trình Sinh kế Nghèo cùng cực (%) 80 23
các vùng Char, một dự án thử nghiệm xây nhà ‘chịu được lũ’ để đối phó với Tỷ lệ biết chữ (nam từ 10 tuổi trở lên, %) 29 57
những cơn lũ có chu kỳ 20 năm (hầu hết nhà cửa hiện nay đều dễ bị thiệt hại Tỷ lệ biết chữ (nữ từ 10 tuổi trở lên, %) 21 46
trước những trận lụt có chu kỳ hai năm). Mục tiêu là đắp các nền đất cao trên Tỷ lệ số hộ thiếu an ninh lương thực (%)
đó có thể xây nhà được cho bốn hộ dân, xung quanh trồng cây cỏ để chống xói 1 tháng trở lên 95 ..
mòn đất. Bơm tay và hố vệ sinh được trang bị để phục vụ nhu cầu nước sạch 2 tháng trở lên 84 ..
và vệ sinh. Cho đến nay, khoảng 56.000 người dân các khu vực char đã tham 3 tháng trở lên 24 ..
gia vào chương trình tái thiết nhà cửa này. 4 tháng trở lên 9 ..
Lợi ích đối với những người tham gia chương trình là giảm thiệt hại trước Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005.
lũ lụt. Nhưng liệu nó có ý nghĩa về kinh tế không khi nhân rộng sáng kiến này
Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005, DFID 2002, Tanner và cộng sự 2007.
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 179
Một mối nguy hiển hiện là chiến lược cho khu vực sông Cửu Long được lồng chính phủ phải quyết định dứt khoát xem nên
ghép vào chiến lược xoá đói giảm nghèo quốc gia phân bổ các nguồn lực đầu tư công vốn rất hạn
nhu cầu thích ứng với biến
và khung chi tiêu trung hạn, qua đó kết nối nó với chế đến những nơi nào. Một mối nguy hiển hiện
đổi khí hậu của các cộng các chính sách công hướng đến xoá bỏ đói nghèo là nhu cầu thích ứng với biến đổi khí hậu của các
đồng tụt hậu sẽ thường và giảm nguy cơ dễ bị tổn thương – và rộng hơn là cộng đồng tụt hậu sẽ thường bị lờ đi, thay vào đó
mối quan hệ hợp tác với các nhà tài trợ. là nhu cầu của những nhóm người có thế lực và
bị lờ đi, thay vào đó là
Phát triển cơ sở hạ tầng có thể là một hướng đi tiếng nói chính trị lớn hơn.
nhu cầu của những nhóm có hiệu quả về chi phí để nâng cao khả năng quản Các chiến lược thích ứng vì người nghèo
người có thế lực và tiếng lý rủi ro thiên tai. Ở các nước giàu, nhận thức rằng không thể được xây dựng một cách tách biệt khỏi
trong vấn đề thiên tai thì việc phòng chống có hiệu các chính sách lớn hơn về giảm nghèo và xoá bỏ
nói chính trị lớn hơn.
quả về chi phí cao hơn so với khắc phục hậu quả bất bình đẳng. Ở Băng-la-đét, chính phủ và các
đã luôn là một yếu tố quan trọng định hình chiến nhà tài trợ đã bắt đầu xác định các chiến lược
lược đầu tư cho cơ sở hạ tầng của chính phủ. Các thích ứng tiếp cận đến những cộng đồng dân cư
nguyên tắc tương tự về phân tích chi phí - lợi ích bị tụt hậu nhất của đất nước này, ví dụ như những
cũng đúng đối với các nước đang phát triển. Một người sống ở trên các cù lao char nhiều nguy cơ lũ
nghiên cứu trên quy mô toàn cầu gần đây đã ước lụt. Cũng như trong các lĩnh vực khác, ở đây hoàn
tính rằng cứ 1 Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác quản toàn có thể dựa trên cơ sở phân tích chi phí – lợi
lý rủi ro trước thiên tai ở các nước đang phát triển ích để thực hiện chính sách thích ứng vì người
sẽ bảo vệ được 7 Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do thiên nghèo: ước tính hiệu quả đầu tư vào các cù lao
tai.34 Nghiên cứu trên cấp độ quốc gia cũng khẳng char là khoảng 3:1 (Hộp 4.1). Lập luận về lợi ích
định câu chuyện về chi phí - lợi ích này. Ở Trung – chi phí lại càng được củng cố bởi các lập luận
Quốc, việc chi 3 tỷ Đô-la Mỹ vào việc phòng chống về nguyên tắc công bằng cơ bản: 1 Đô-la Mỹ trong
lũ lụt trong vòng bốn thập kỷ (tính đến năm 2000) thu nhập hộ gia đình của những người thuộc diện
đã giúp nước này tránh được thiệt hại trị giá 12 tỷ nghèo nhất Băng-la-đét có ý nghĩa lớn hơn nhiều
Đô-la Mỹ.35 Bằng chứng từ một dự án trồng rừng so với 1 Đô-la Mỹ mà các nhóm người thu nhập
4 đước được thiết kế để bảo vệ các cộng đồng dân cao tiết kiệm được.
cư sống ven bờ biển khỏi các cơn bão biển ở Việt Cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý nước có thể
Nam đã cho thấy lợi ích kinh tế của nó cao gấp 52 đóng một vai trò quan trọng trong việc cải thiện –
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
lần kinh phí bỏ ra.36 hoặc thu hẹp – các cơ hội phát triển con người. Một
Hoạch định thích ứng thành công có khả năng bộ phận những người nông dân thuộc dạng nghèo
cứu vãn những thiệt hại to lớn đối với cả nền kinh khó nhất thế giới sẽ phải đối mặt với các thách
tế. Công tác phân tích rủi ro thiên tai ở Băng-la-đét thức nghiêm trọng trong việc thích ứng với biến
cho thấy cụ thể lợi ích của các khoản đầu tư cho đổi khí hậu. Khi sinh kế của họ phụ thuộc vào mùa
quá trình thích ứng. Sử dụng các phương pháp mưa và lượng mưa, nhiệt độ và chế độ dòng chảy,
phân tích rủi ro giống như của ngành bảo hiểm, những người dân nghèo sống ở nông thôn sẽ phải
các nhà nghiên cứu đã đánh giá những thiệt hại về đối mặt với những rủi ro ngay trước mắt, trong
kinh tế do nguy cơ lũ lụt gây ra hiện nay, vào năm khi chỉ có trong tay nguồn lực rất hạn chế. Điều
2020 và năm 2050 theo một loạt các kịch bản biến này đặc biệt đúng đối với những người nông dân
đổi khí hậu có thể xảy ra. Nếu giả định công tác phải phụ thuộc vào các cơn mưa tự nhiên nhiều
thích ứng bị bỏ ngỏ, tổn thất gây ra do các ‘thảm hơn là hệ thống thuỷ lợi để phục vụ sản xuất nông
hoạ có chu kỳ 50 năm’ sẽ lên đến 7% GDP vào năm nghiệp. Hơn 90% nền nông nghiệp của vùng châu
2050. Còn nếu công tác thích ứng được thực hiện Phi cận Sahara nằm ở dạng này. Hơn nữa, vùng
hợp lý, con số này giảm xuống chỉ còn khoảng này cũng có tỷ lệ chuyển hoá nước mưa thành
2%.37 Sự chênh lệch này có thể dẫn đến sự tụt hậu dòng chảy thấp nhất, một phần là vì quá trình
nghiêm trọng về sản xuất nông nghiệp, công ăn bốc hơi diễn ra nhanh chóng và nơi đây không
việc làm và công tác đầu tư, để lại những hậu quả có truyền thống làm thuỷ lợi.38 Mặc dù Nam Á có
tiêu cực lên phát triển con người. hệ thống thuỷ lợi rộng khắp hơn, nhưng hai phần
Cân nhắc đến các yếu tố phân bổ là điều rất ba số nông dân của khu vực này sản xuất nông
thiết yếu cho công tác hoạch định thích ứng. Các nghiệp phụ thuộc vào nước.
180 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
Những người sản xuất nông nghiệp canh tác khô hạn,’ bao gồm giữ đất, tích trữ nước và trồng
ở các vùng thiếu nước tưới tiêu và phải dựa vào cây gây rừng.40
nước mưa đã phải tự đầu tư công sức vào xây dựng Hoạch định từ trên xuống dưới, xây dựng
các hệ thống tích trữ nước để chứa nước mưa. Khi các hệ thống thuỷ lợi và tích trữ nước quy mô
quá trình biến đổi khí hậu càng làm cho các rủi lớn không phải là liều thuốc tiên cho các rủi ro
ro trầm trọng thêm, một trong những thách thức liên quan đến biến đổi khí hậu đang xuất hiện mà
cho công tác hoạch định thích ứng chính là hỗ trợ những người sản xuất nông nghiệp đang phải đối
cho các nỗ lực này. Ở rất nhiều nước, sự phát triển mặt. Thách thức ở đây là phải hỗ trợ các sáng kiến
của hệ thống thuỷ lợi cũng có vai trò nhất định. từ cộng đồng thông qua các chiến lược ở tầm quốc
Vào năm 2005, Uỷ ban Kinh tế Châu Phi đã kêu gia và địa phương nhằm huy động nguồn lực và
gọi tăng gấp đôi diện tích đất trồng trọt được tưới tạo ra sự khích lệ. Một quá trình thích ứng thành
tiêu cho đến năm 2015. Tăng cường tận dụng hệ công không chỉ nằm ở cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Nó
thống thuỷ lợi sẽ có thể đồng thời tăng sản lượng còn là vấn đề cơ sở hạ tầng đó được xây dựng ở
và làm giảm rủi ro khí hậu. Tuy nhiên, các đề án đâu, do ai quản lý và ai được tiếp cận với nguồn
trong lĩnh vực này cũng lại phải tính đến tác động nước lưu trữ.
của biến đổi khí hậu trong tương lai đối với trữ
lượng nước sẵn có. Bảo hiểm an sinh xã hội
Bên cạnh công tác thuỷ lợi còn có nhiều cơ hội Biến đổi khí hậu sẽ tạo ra những rủi ro ngày càng
khác để đẩy mạnh quá trình tích trữ nước, đặc biệt trầm trọng đối với cuộc sống và sinh kế của những
là ở những quốc gia có lượng mưa dồi dào nhưng người dân nghèo. Do có hàng triệu người nghèo
lại tập trung như Ê-ti-ô-pi-a, Kê-ni-a và Tan-za-ni- không thể tự ứng phó được với những rủi ro khí
a.39 Ê-ti-ô-pi-a trải rộng trên 12 lưu vực sông và có hậu chỉ với nguồn lực của riêng mình, cho nên
nguồn nước khá dồi dào, nhưng lại có khả năng bất kỳ một chiến lược thích ứng nào cũng đều cần
lưu giữ nước vào hàng thấp nhất trên thế giới: phải nâng cao năng lực quản lý rủi ro. Tăng thêm
50m3/người so với 4.700m3/người ở Úc. Ở những cho người dân khả năng đối phó với các chấn động
nước còn yếu về khả năng tích trữ nước, thậm chí khí hậu – đặc biệt là các chấn động liên quan đến 4
việc lượng mưa gia tăng cũng không giúp tăng thiên tai – mà không phải gánh chịu những thiệt
cường được trữ lượng nước sẵn có, mà ngược lại hại lâu dài được phân tích ở chương 2 là một điều
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
nó còn dễ khiến cho mức độ dòng chảy và nguy cơ kiện để đạt được tiến bộ bền vững trong quá trình
lũ lụt gia tăng cao hơn. phát triển con người.
Bài học từ Ấn Độ rất đáng để tham khảo. Cũng Triển vọng thành công của công tác thích ứng
như ở các nơi khác, nơi đây sự biến đổi khí hậu với biến đổi khí hậu sẽ bắt nguồn từ những điều
sẽ tạo thêm nhiều gánh nặng cho tình hình khan kiện phát triển con người. Các chính sách công
hiếm nước vốn đã rất căng thẳng. Trong khi nhìn trong các lĩnh vực như y tế, giáo dục, việc làm và
chung lượng mưa trung bình được dự kiến là sẽ hoạch định kinh tế sẽ có thể nâng cao hoặc làm suy
tăng lên, thì phần lớn đất nước này lại sẽ nhận giảm khả năng quản lý rủi ro. Rốt cuộc thì chính
được ít mưa hơn. Các cộng đồng địa phương đang sách công đi tiên phong chống lại các rủi ro biến
trong quá trình triển khai các giải pháp sáng tạo đổi khí hậu vẫn phải là một chiến lược hiệu quả
để giải toả áp lực về nước. Ở Gujarat, nơi những xoá bỏ đói nghèo và bất bình đẳng sâu sắc. An sinh
đợt hạn hán và các vấn đề về công tác quản lý thuỷ xã hội là một bộ phận không thể tách rời của bất kỳ
lợi diễn ra dai dẳng đã làm cạn kiệt các mạch nước một chiến lược nào như vậy.
ngầm, sáng kiến từ các cộng đồng đã giúp khôi Các chương trình an sinh xã hội có thể bao
phục 10.000 con đập chống lũ để tích trữ nước mưa gồm nhiều hình thức can thiệp khác nhau. Chúng
và nạp lại lượng nước ngầm. Các chương trình cấp bao gồm các chương trình đóng góp qua đó mọi
quốc gia và cấp bang đang hỗ trợ cho sáng kiến người có thể chia sẻ rủi ro (ví dụ như các quỹ lương
đến từ các cộng đồng. Ở Andhra Pradesh, Chương hưu, bảo hiểm thất nghiệp) và các khoản trợ cấp từ
trình Hỗ trợ Các vùng có Nguy cơ Hạn hán được thuế mang đến một loạt lợi ích cho những người
triển khai trên hơn 3.000 lưu vực trữ nước đầu dân nằm trong diện đối tượng. Một trong những
nguồn, trong đó áp dụng nhiều biện pháp ‘chống mục đích bao trùm là ngăn chặn các chấn động
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 181
Hộp 4.2 Chương trình Lưới An sinh Sản xuất ở Ê-ti-ô-pi-a
“Trước khi có chương trình này chúng tôi chỉ có thể ăn hai bữa một ngày. Những 1983-1984 nó đã dẫn đến cái chết của hàng nghìn người dân dễ bị tổn thương
lúc đói kém trước vụ thu hoạch có lẽ chúng tôi chỉ ăn một bữa. Bọn trẻ con cũng nhất.
phải chịu cảnh cơ cực. Đôi khi tôi không thể tiếp tục cho chúng đến trường hay Một khác biệt nữa giữa PSNP và chương trình viện trợ lương thực nhân
không đủ tiền mua thuốc khi chúng ốm. Tất nhiên cuộc sống còn nhiều vất vả đạo là ở mức độ tham vọng của nó. Các mục tiêu của chương trình không chỉ
– nhưng ít nhất thì bây giờ tôi cũng đã có một chút điều kiện để đưa gia đình bao gồm ổn định mức tiêu thụ của các hộ bằng cách bổ sung những thiếu hụt
vượt qua những giai đoạn khó khăn. Hiện tại chúng tôi được ăn uống tốt hơn, tôi trong sản xuất, mà còn bảo vệ tài sản của các hộ dân. Trợ cấp tiền mặt được coi
có thể tiếp tục cho đứa con 9 tuổi đến trường, và tôi đang để dành tiền để mua là phương tiện để mua tài sản, tăng cường đầu tư và kích thích thị trường nông
một con bê.” thôn, cũng như ngăn chặn việc ‘bán tháo tài sản’ mà sẽ càng đẩy người dân vào
Đây là những lời của Debre Wondimi, một người phụ nữ 28 tuổi có bốn đứa cảnh khốn khó hơn.
con sống tại woreda (quận) Lay Gant ở vùng Nam Gondar, Ê-ti-ô-pi-a. Giống như Chương trình này đã thành công đến đâu? Các đánh giá độc lập cho thấy
hàng triệu người sống trên khắp đất nước này, cuộc sống của cô ấy phải đấu có cơ sở để lạc quan vì một số lý do. Có bằng chứng thuyết phục cho thấy các
tranh với hai vấn đề đan xen nguy hiểm là hạn hán và đói nghèo. Ngày nay, cô ấy khoản trợ cấp này đang đến được với rất nhiều người nghèo và tạo ra sự thay
là thành viên của Chương trình Lưới An ninh Sản xuất (PSNP), một nỗ lực táo đổi trong cuộc sống của họ (xem bảng). Dưới đây là một số phát hiện của cuộc
bạo nhằm giải quyết vấn đề an ninh lương thực gây ra bởi khí hậu bất thường. khảo sát các hộ gia đình về tác động của các khoản trợ cấp của PSNP trong năm
Chương trình này có thể mang lại những bài học quan trọng cho các quốc gia đầu tiên thực hiện chương trình:
đang giải quyết những thách thức đối với công tác quản lý rủi ro gây ra bởi biến • Ba phần tư số hộ cho biết rằng họ tiêu thụ nhiều lương thực hơn và chất
đổi khí hậu. lượng hơn năm trước, 60% cho biết rằng họ đã có thể giữ lại nhiều lương
Khi lượng mưa sụt giảm ở Ê-ti-ô-pi-a, cuộc sống và thậm chí là mạng sống thực hơn để ăn thay vì phải bán chúng đi để đáp ứng các nhu cầu khác;
của những người như Debre Wondimi và các con của cô cũng bị đứng trước rủi • Ba phần năm số đối tượng chương trình tránh khỏi việc bán tài sản để mua
ro. Các đợt hạn hán và đói kém vẫn thường xuyên xảy ra trong suốt lịch sử nước lương thực – một giải pháp ‘túng quẫn’ phổ biến – với hơn 90% số đó cho
này. Chỉ tính riêng từ năm 2000 đến nay, đã có tới ba đợt hạn hán lớn, bao gồm đây là kết quả của PSNP;
một giai đoạn khủng khiếp từ 2002-2003. Những thảm hoạ này càng đè nặng lên • Gần một nửa số đối tượng chương trình cho biết họ sử dụng các dịch vụ
tình hình đói kém nghiêm trọng triền miên. Ê-ti-ô-pi-a đứng thứ 169 trên 177 quốc y tế nhiều hơn năm trước; hơn một phần ba số hộ cho nhiều con hơn đến
gia về Chỉ số Phát triển Con người. 23% dân số nước này sống dưới 1 Đô-la Mỹ trường và gần một nửa cho con đến trường lâu hơn;
một ngày, và gần hai phần năm (38%) số trẻ em nước này thiếu cân so với độ • Khoảng một phần tư số đối tượng chương trình mua được tài sản mới, với
tuổi của chúng. 55% trong số đó cho đây là kết quả của PSNP
4 Vì vậy mất an ninh lương thực là một phần đi liền với nghèo đói ở Ê-ti-ô-pi-a. PSNP cũng đối mặt với một số thách thức. Khoảng 35 triệu người Ê-ti-ô-pi-a
Từ trước tới nay, cách đối phó với mất an ninh lương thực là xin viện trợ lương sống dưới mức nghèo khổ, điều này cho thấy rất nhiều đối tượng tiềm tàng của
thực. Mỗi năm, các nhà tài trợ và chính phủ phải ước tính số lương thực cần thiết chương trình hiện chưa được quan tâm tới. Các mục tiêu về ‘thoát nghèo’ – tức
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
để bù đắp cho lượng thiếu hụt kinh niên, và bổ sung cho số đó thông qua kêu là tỷ lệ phần trăm số đối tượng ‘ra khỏi’ chương trình sau 3 năm tham gia – có vẻ
gọi viện trợ khẩn cấp. là quá tham vọng. Một vấn đề chưa rõ ràng nữa là liệu PSNP sẽ cứ trang bị cho
PSNP là một nỗ lực phá bỏ mô hình viện trợ nhân đạo kiểu này. Nó là một người dân những tài sản và nguồn lực cần thiết để thoát khỏi đói nghèo và lạc
chương trình trợ cấp xã hội gắn với việc làm. Nó hướng đến những người dân hậu mãi mãi hay không. Tuy nhiên, giai đoạn đầu triển khai chương trình đã cho
đang phải đối mặt với mất an ninh lương thực có thể tiên liệu được, tức là do thấy triển vọng đây là các can thiệp đúng đối tượng nhằm hỗ trợ các chiến lược
nghèo đói chứ không phải vì các chấn động khí hậu tạm thời, và nó đảm bảo đối phó cho các hộ gia đình.
việc làm ít nhất là năm ngày/một tháng để đổi lại khoản trợ cấp
lương thực hoặc tiền mặt – trị giá 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng cho mỗi
Tác động của lưới an sinh tới con người
một thành viên trong gia đình. Mục tiêu là nâng quy mô chương
trình từ 5 triệu người từ năm 2005 đến 8 triệu người cho đến
Tỷ lệ hộ thụ Tỷ lệ hộ cho rằng kết quả là
2009. Không giống mô hình viện trợ lương thực, PSNP là một Kết quả của chương trình lưới an hưởng nhờ PSNP
chương trình kéo dài nhiều năm. Được đầu tư bởi chính phủ sinh sản xuất (PSNP) (%) (tỷ lệ % hộ thụ hưởng)
và các nhà tài trợ, chương trình này sẽ được triển khai trong 5 An ninh Tiêu dùng thực phẩm nhiều & chất lượng hơn so 74,8 93,5
với năm ngoái
năm, và sẽ chuyển đổi hình thức hỗ trợ từ viện trợ khẩn cấp rải lương thực Duy trì sản xuất để tiêu dùng 62,4 89,7
rác sang trợ cấp nguồn lực ổn định hơn. Bảo vệ tài Tránh bán tài sản mua lương thực 62,0 91,3
Tránh dùng tiền tiết kiệm mua lương thực
Tính tiên liệu là một trong những nền tảng của PSNP. sản 35,6 89,7
Chương trình này được khởi xướng một phần là bởi những Tiếp cận Sử dụng các cơ sở y tế nhiều hơn năm ngoái 46,1 75,9
Cho con đi học trong thời gian dài hơn năm
lo ngại của Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a và cộng đồng các nhà tài trợ dịch vụ ngoái 49,7 86,5
rằng viện trợ khẩn cấp thường không đúng đối tượng, hoặc Tạo ra tài Có thêm tài sản mới 23,4 55,3
Có thêm kỹ năng & kiến thức mới
thường đến muộn và thất thường. Đối với những hộ dân nghèo, sản 28,6 85,5
chậm trễ hỗ trợ trong khi hạn hán kéo dài sẽ mang lại những Nguồn: Devereux và cộng sự 2006.
hậu quả nghiêm trọng cả trước mắt lẫn lâu dài. Trong giai đoạn
Nguồn: Devereux cùng cộng sự 2006; Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a 2006; Menon 2007b; Sharp, Brown và Teshome 2006; Slater cùng cộng sự 2006.
182 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
tạm thời trở thành tác nhân gây nghèo đói kéo dài. xã hội. Trong lĩnh vực này, các chính sách được Biến đổi khí hậu là nguyên
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, các chương trình thiết kế tốt là tối cần thiết cho bất cứ chiến lược
nhân quan trọng để củng
an sinh xã hội được triển khai như là một bộ phận quốc gia nào nhằm giảm nhanh đói nghèo, giảm
của chiến lược thích ứng rộng lớn hơn có thể đóng thiểu rủi ro thiệt hại và khắc phục tình trạng tụt
cố mạng lưới an sinh xã
vai trò quan trọng trong việc giúp đỡ người nghèo hậu của một số vùng. Tuy nhiên, biến đổi khí hậu hội cho người nghèo.
ứng phó được với các rủi ro và tránh những bước là nguyên nhân quan trọng để củng cố mạng lưới
lùi về phát triển con người về lâu dài. an sinh xã hội cho người nghèo, đặc biệt là trong
Như chúng ta đã thấy trong chương 2, chấn bốn lĩnh vực sau đây:
động khí hậu có thể làm suy giảm nhanh chóng • Các chương trình việc làm;
các quyền lợi của những người dân dễ bị ảnh • Các trợ cấp bằng tiền mặt;
hưởng thông qua các tác động của nó lên vấn • Các trợ cấp khi có khủng hoảng;
đề thu nhập, dinh dưỡng, việc làm, y tế và giáo • Các trợ cấp liên quan đến bảo hiểm.
dục. Các biện pháp bảo đảm an sinh xã hội được Các chương trình việc làm. Các chương trình
thiết kế tốt có thể bảo vệ được các quyền lợi trên việc làm của nhà nước có thể là một giải pháp để
những lĩnh vực này, đồng thời lại tiếp tục phát bảo vệ tình trạng dinh dưỡngvà sức khoẻ, tạo công
triển các cơ hội này lên. Những rủi ro biến đổi khí ăn việc làm và thu nhập cho người dân trong khi
hậu ngày càng gia tăng và quá trình thích ứng với các chấn động khí hậu dẫn đến mất việc làm trong
những rủi ro này không phải là những động lực ngành nông nghiệp hoặc làm cho lương thực khan
duy nhất để chú trọng hơn vào bảo đảm an sinh hiếm. Các chương trình việc làm nhằm hỗ trợ các
Hộp 4.3 Trợ cấp tiền mặt có điều kiện – Chương trình Bolsa Família của Bra-xin
Các khoản trợ cấp tiền mặt có điều kiện (CCT) có thể đóng một vai trò quan • Chương trình này hỗ trợ được 100% số gia đình sống dưới mức nghèo
trọng trong việc phá vỡ sự liên kết giữa rủi ro và tính dễ bị tổn thương. Bằng khổ chính thức là 55 Đô-la Mỹ một tháng; 73% tất cả các khoản trợ cấp
cách đặt ra mức đảm bảo thu nhập tối thiểu và mở rộng tiếp cận với các dịch vụ tới được các gia đình nghèo nhất và 94% tới được số gia đình thuộc
y tế, giáo dục và dinh dưỡng, CCT có thể nâng cao vị thế cho người nghèo bằng
cách tạo ra cơ sở pháp lý để họ được hưởng các quyền của mình. Chương trình •
hai phần năm nghèo nhất.
BFP chiếm gần một phần tư mức giảm mạnh về bất bình đẳng gần đây
4
Bolsa Familia của Bra-xin, một trong những chương trình CCT lớn nhất thế giới, ở Bra-xin và chiếm 16% mức giảm tình trạng cực kỳ nghèo cùng cực.
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
cho thấy ta có thể làm được những gì. • BFP cũng làm tăng tỷ lệ nhập học. Các nghiên cứu phát hiện ra rằng
Ban đầu được phát triển để ngăn chặn sử dụng lao động trẻ em khi xảy ra 60% số trẻ em nghèo từ 10-15 tuổi hiện không đi học sẽ được nhập
khủng hoảng, hình thức CCT của Bra-xin đã tăng về quy mô đáng kể từ năm học nhờ BFP và các chương trình trước đó. Tỷ lệ bỏ học đã được giảm
2001 tới 2003. Chương trình đầu tiên có tên Bolsa Escola (trợ cấp tài chính với khoảng 8%.
điều kiện các phụ huynh tiếp tục đưa con em đến trường) được hỗ trợ bởi ba • Một trong những tác động mạnh mẽ nhất của BFP là về dinh dưỡng. Tỷ
chương trình bổ sung. Bolsa Alimentação được thiết kế thành một chương trình lệ suy dinh dưỡng trong số trẻ em độ tuổi 6-11 tháng được phát hiện là
trợ cấp tiền hoặc lương thực để giảm suy dinh dưỡng ở các hộ nghèo. Auxilio đã giảm đi 60% ở các hộ nghèo tham gia chương trình dinh dưỡng.
Gas là một chương trình đền bù cho các hộ nghèo sau khi cắt giảm dần về trợ • Cách thức quản lý BFP đã hỗ trợ đề cao quyền bình đẳng giới, trong đó
cấp khí đốt để nấu ăn, và chương trình Fome Zero được triển khai năm 2003 để phụ nữ được trở thành những đối tượng của chương trình và có quyền
chống lại những trường hợp đói ăn nghiêm trọng nhất ở Bra-xin. Bắt đầu từ năm lợi pháp lý.
2003, người ta bắt đầu nỗ lực thống nhất những chương trình CCT khác nhau Mỗi quốc gia sẽ đối mặt với những hạn chế về tài chính, thể chế và
này dưới một chương trình lớn duy nhất – chương trình Bolsa Família (BFP). chính trị khác nhau khi giải quyết vấn đề nguy cơ bị tổn thương. Một trong
Các đối tượng của BFP được chọn lọc thông qua một số phương pháp những lý do tại sao BFP đã thành công ở Bra-xin là bởi nó đã được triển
xác định đối tượng, bao gồm cả đánh giá về địa lý và hộ gia đình dựa trên thu khai thông qua một hệ thống chính trị phi tập trung nhưng được liên bang
nhập tính theo đầu người. Năm 2006, điều kiện được hưởng là thu nhập trung hỗ trợ mạnh mẽ trong việc thiết lập luật lệ, nâng cao năng lực và buộc các
bình hộ gia đình ở mức 60 đồng cruzeiro (28 Đô-la Mỹ) đối với hộ nghèo và 120 tổ chức thực hiện phải có trách nhiệm. Trường hợp của Bra-xin, cũng giống
đồng cruzeiro (55 Đô-la Mỹ) với hộ tương đối nghèo mỗi tháng. như các trường hợp khác trích dẫn trong chương này, đã thể hiện tiềm năng
Tính đến tháng 6 năm 2006, BFP đã vươn tới 11,1 triệu hộ gia đình hay 46 cho các chương trình CCT không chỉ giảm thiểu khả năng bị tổn thương, mà
triệu người dân – tương đương một phần tư dân số Bra-xin và đại đa số người còn đi xa hơn nữa, đó là cho phép người nghèo đòi quyền lợi của mình, mở
dân nghèo của nước này. Tổng kinh phí ước tính vào khoảng 4 tỷ Đô-la Mỹ, ra những đột phá về phát triển con người.
hay 0,5% GDP của Bra-xin. Đây là một chương trình với mức trợ cấp khiêm tốn
nhưng lại tạo ra hiệu quả ấn tượng. Một số kết quả thu được:
Nguồn: de Janvry cùng cộng sự 2006c; Lindert cùng cộng sự 2007; Vakis 2006.
BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 183
Trợ cấp bằng tiền mặt gắn chương trình trợ cấp tiền và lương thực có thể khoản trợ cấp này còn cho phép các hộ dân nghèo
tạo ra một lưới an sinh lâu dài. Một trong những mua sắm các công cụ sản xuất và đầu tư vào y tế
liền với các mục tiêu phát
chương trình điển hình nhất là Kế hoạch Đảm bảo và giáo dục.
triển con người rõ ràng Việc làm ở Maharashtra, Ấn Độ. Chính sự thành Trợ cấp bằng tiền mặt. Lụt lội, hạn hán và các
có tác dụng ngăn chặn công của chương trình này trong việc ổn định thu loại chấn động khí hậu khác có thể buộc các hộ gia
nhập hộ gia đình và ngăn chặn các khủng hoảng đình nghèo phải cho con thôi học để về lao động
bớt cơ chế chuyển hoá từ
về lương thực đã dẫn đến một chiến dịch quốc giúp đỡ gia đình, hoặc để cắt giảm chi tiêu vào
mức độ rủi ro thành khả gia đảm bảo ‘quyền được lao động’ – và rồi được giáo dục và dinh dưỡng. Những chiến lược đối
năng bị tổn thương. chuyển thành luật áp dụng trên toàn Ấn Độ. Đạo phó kiểu đó hạn chế các cơ hội tương lai, kìm chân
luật Quốc gia Đảm bảo Việc làm ở các Vùng nông các gia đình này ở những nấc thang thấp của quá
thôn năm 2005 đảm bảo cho mỗi hộ dân nông thôn trình phát triển con người. Trợ cấp bằng tiền mặt
Ấn Độ được lao động ít nhất là 100 ngày với mức gắn liền với các mục tiêu phát triển con người rõ
lương tối thiểu.41 Chi phí hàng năm vào khoảng 10 ràng có tác dụng ngăn chặn bớt cơ chế chuyển hoá
tỷ Đô-la Mỹ, hoặc khoảng 1% GDP Ấn Độ.42 từ mức độ rủi ro thành khả năng bị tổn thương.
Chỉ cần các khoản trợ cấp bằng tiền mặt tương Chúng cũng có thể khuyến khích sự phát triển
đối nhỏ cũng có thể tạo ra sự khác biệt lớn. Ở Ê-ti- năng lực con người. Dưới đây là một số ví dụ:
ô-pi-a, Chương trình Mạng lưới An sinh Sản xuất • Ở Mê-hi-cô, chương trình Progresa trợ cấp cho
(PSNP) hỗ trợ mỗi người dân tiền mặt hoặc lương những người dân thành thị nghèo khổ nhất với
thực trị giá tối đa 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng. Được thiết điều kiện các bậc cha mẹ phải tiếp tục cho con
kế để có thể khắc phục những thất thường trong em tới trường và tham gia khám sức khoẻ định
việc đáp ứng các kêu gọi viện trợ lương thực hàng kỳ. Năm 2003 chương trình Progresa đã hỗ trợ
năm, chương trình này đã mang lại cho khoảng 5 cho 4 triệu gia đình với kinh phí hàng năm vào
triệu người với một nguồn thu nhập và công việc khoảng 2,2 tỷ Đô-la Mỹ. Được biết chương trình
ổn định (Hộp 4.2). Bên cạnh việc làm giảm nguy đã có tác dụng làm giảm 23% khả năng trẻ em
cơ thiếu dinh dưỡng trong các đợt hạn hán, các từ 12-14 tuổi phải thôi học và tham gia lao động
4
Hộp 4.4 Giảm thiểu khả năng bị tổn thương thông qua nông nghiệp ở Ma-la-uy
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Một trong các cách để các cú chấn động khí hậu tạo ra các vòng xoáy bất lợi Các vụ mùa tiếp theo đã cho thấy chương trình cung cấp vật tư đầu
là thông qua ảnh hưởng của chúng lên sản xuất nông nghiệp. Khi một đợt vào cho sản xuất này đã tạo ra một thành công đáng mừng. Các cơn mưa
hạn hán hay một cơn lũ tàn phá mùa màng, hệ quả là mất thu nhập và tài thuận lợi và việc tăng diện tích gieo trồng để tạo ra sự đa dạng về chủng
sản và khiến cho các hộ gia đình không thể đủ tiền mua giống, phân bón và loại cây trồng đã làm tăng năng suất cũng như tổng sản lượng. Người ta
các vật tư đầu vào cần thiết khác để khôi phục sản xuất cho năm sau. Các ước tính rằng chương trình này đã tạo ra thêm 600.000-700.000 tấn ngô
can thiệp bằng chính sách công được thiết kế tốt có thể phá vỡ các vòng vào năm 2007, đó là chưa tính đến biến động về lượng mưa. Ước tính giá
xoáy này, như bài học gần đây ở Ma-la-uy đã cho thấy. trị của sản lượng tăng thêm này vào khoảng từ 100 tới 160 triệu Đô-la Mỹ,
Vụ ngô năm 2005 ở Ma-la-uy là một trong những vụ mùa tồi tệ nhất trong khi chi phí của chương trình là 70 triệu Đô-la Mỹ. Kinh tế Ma-la-uy
từng được ghi lại. Sau nhiều đợt hạn hán và lũ lụt liên tiếp, sản lượng giảm cũng được hưởng lợi từ việc giảm nhu cầu nhập khẩu lương thực. Và sự
từ 1,6 triệu tấn từ năm trước xuống còn 1,2 triệu tấn – một mức sụt giảm tăng trưởng về sản xuất đã tạo ra thêm thu nhập và cơ hội việc làm cho
29%. Hơn 5 triệu người phải đối mặt với tình hình thiếu lương thực. Cùng các hộ gia đình.
với việc thu nhập ở vùng nông thôn sụt giảm mạnh, các hộ gia đình lại thiếu Chương trình hỗ trợ vật tư đầu vào cho sản xuất không phải là một
nguồn lực để đầu tư cho sản xuất trong vụ mùa 2006, khiến bóng ma nạn chiến lược phát triển con người đứng độc lập. Nó cũng không phải là một
đói hiện hình trở lại ngang với quy mô của trận đói năm 2002. liều thuốc tiên cho tình trạng nghèo đói ở vùng nông thôn. Vẫn còn phải làm
Được hỗ trợ bởi một nhóm các nhà tài trợ, Chính phủ Ma-la-uy đã xây nhiều việc hơn nữa để tăng cường trách nhiệm giải trình của chính phủ,
dựng một chiến lược nhằm đưa các vật tư sản xuất tới tay những người giải quyết các bất bình đẳng sâu sắc và tăng mức đầu tư vào cung cấp các
nông dân sản xuất nhỏ. Khoảng 311.000 tấn phân bón và 11.000 tấn hạt dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Chương trình này sẽ phải được duy trì
ngô giống đã được bán ra với giá ưu đãi. Hơn 2 triệu hộ gia đình đã được trong nhiều năm để phá vỡ cái vòng luẩn quẩn năng suất thấp vốn đang ảnh
mua phân bón với giá 7 Đô-la Mỹ/50 kg – chưa bằng một phần ba giá bán hưởng đến nền nông nghiệp của Ma-la-uy. Tuy nhiên, bài học của quốc gia
trên thị trường thế giới. Đối với kênh phân phối, chính phủ sử dụng cả các này cho thấy rõ vai trò của chính sách nhà nước trong việc giảm thiểu nguy
kênh tư nhân cũng như qua các cơ quan nhà nước, qua đó cho phép người cơ thiệt hại trước rủi ro khí hậu bằng cách tạo ra một môi trường thuận lợi
nông dân được chọn nguồn cung cấp cho mình. cho xoá đói giảm nghèo.
Nguồn: Denning và Sachs 2007; DFID 2007.
184 BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8
