Trao đổi về luật công chức, công vụ
Ngày 23/4/2008, Chính ph có T trình và D th o Lu t Cán b , công ủ ờ ự ả ậ ộ chức trình Quốc hội. Dự thảo Luật gồm 8 chương, 91 điều, bao gồm nhiều nội dung mới, thể hiện quan điểm của Đảng ta về việc tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức, đáp ứng phần nào việc đổi mới tư duy về một nền công vụ tiến bộ, phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước
Ngày 23/4/2008, Chính phủ có Tờ trình và Dự thảo Luật Cán bộ, công chức
trình Quốc hội. Dự thảo Luật gồm 8 chương, 91 điều, bao gồm nhiều nội
dung mới, thể hiện quan điểm của Đảng ta về việc tiếp tục cải cách chế
độ công vụ, công chức, đáp ứng phần nào việc đổi mới tư duy về một nền
công vụ tiến bộ, phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước và
xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sau khi
nghiên cứu Dự thảo Luật, cần khẳng định các nội dung tiến bộ và tiếp tục
xem xét một cách khoa học một số nội dung sau đây:
1. Khái niệm công vụ
Hoạt động công vụ - loại hoạt động nhân danh quyền lực công, quyền lực
nhà nước tác động đến các quan hệ hành chính giữa các cơ quan nhà
nước với nhau, giữa công chức, viên chức nhà nước (là chủ thể chính trong
hoạt động công vụ) thông qua trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ của họ
để phục vụ lợi ích công cộng (lợi ích của nhà nước, của nhân dân). Loại
hoạt động này có đặc điểm riêng, khác với các loại hoạt động khác ở chỗ:
trước hết, hoạt động công vụ mang tính sáng tạo, không trực tiếp làm ra
của cải vật chất cho xã hội; thứ hai, lao động của hoạt động này là lao
động trí óc, do các công chức, viên chức (được đào tạo nghề nghiệp nhất
định) thực hiện; thứ ba, phương tiện của hoạt động công vụ là nguồn
thông tin (thu thập, cung cấp, xử lý thông tin) để ban hành các quyết định
quản lý. Các quyết định này tác động lên con người nhằm quản lý con
người.
Khác với lao động sản xuất trực tiếp ra của cải vật chất, hoạt động này
nhân danh quyền lực công - loại quyền lực chỉ tồn tại trong một phạm vi
chủ thể nhất định (công chức, viên chức nhà nước hoặc những người được
Nhà nước uỷ quyền (hợp đồng) để thực hiện một cộng vụ nhất định của
Nhà nước).
Khái niệm công vụ có thể còn nhiều tranh cãi. Tuy nhiên, khó có thể áp
dụng một mô hình quyền lực công nào vào một quốc gia có những đặc thù
riêng. Nếu xem hoạt động công vụ chỉ là hoạt động mang tính quyền lực
nhà nước thì hoàn toàn không phù hợp với Việt Nam. Bởi lẽ, từ khi Cách
mạng tháng Tám thành công dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt
Nam, cả dân tộc, các bộ phận của hệ thống chính trị đều phục vụ sự
nghiệp chung - sự nghiệp cách mạng và các chủ thể trong hệ thống chính
trị đều là "công bộc của dân". Nếu theo quan điểm hoạt động công vụ là
hoạt động chỉ nhân danh quyền lực nhà nước thì hoạt động của Đảng, các
đoàn thể đều không phải là hoạt động công vụ? Hoặc nếu xem công vụ là
hoạt động mang tính "thường xuyên, liên tục, công chức chỉ hưởng lương
từ ngân sách nhà nước" thì sẽ gặp phản ứng từ những người do cử tri bầu
ra (đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội dồng nhân dân) với nhiệm kỳ 5 năm
(công vụ không mang tính thường xuyên). Hơn nữa, hiện nay chúng ta
đang có chủ trương xã hội hoá một số lĩnh vực do Nhà nước trước đây
đảm nhận (trường học, bệnh viện, công chứng...). Do đó, có thể một số
hoạt động của Nhà nước phải được chuyển giao cho các cá nhân, tổ chức
thực hiện (dịch vụ công) hoặc uỷ quyền thực hiện một số hoạt động theo
hình thức "hợp đồng hành chính" thì khái niệm "hưởng lương từ ngân sách
nhà nước" hoặc "trong biên chế" sẽ khó có lập luận thuyết phục (các dịch
vụ công thường tự hạch toán, lấy thu bù chi...) Có thể đưa ra nhiều giả
thiết nữa để lập luận cho khái niệm công vụ và các chủ thể thực hiện công
vụ ở Việt Nam và với cách tiếp cận khác nhau, việc tranh luận về chủ đề
thế nào là hoạt động công vụ ở Việt Nam từ trước tới nay cũng chưa đến
hồi kết thúc. Chính bởi lẽ đó, Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 (sửa
đổi, bổ sung năm 2000, 2003) không đề cập đến khái niệm công vụ theo
hướng định nghĩa mà cách tiếp cận là chỉ ra chủ thể trong hoạt động đó.
Chẳng hạn "người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức
hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên " (điểm c, khoản 1, Điều 1). Bên
cạnh đó, Pháp lệnh còn đưa ra các thuật ngữ (mà không có giải thích) như
" nhiệm vụ thường xuyên, hoặc làm việc, hoặc giao giữ chức danh chuyên
môn" (Điều 1 (khoản 1, điểm b, d, e, h); Điều 6 (khoản 2); các điều 7; 13;
14; 15 và Điều 29) …Cách quy định như vậy không rõ, không phản ánh
được hình thức, cách thức hoạt động công vụ của cán bộ, công chức thời
gian qua.
Như trên đã phân tích, trong điều kiện đặc thù ở nước ta, cần quan tâm
đến khía cạnh chính trị và tính thống nhất trong hoạt động của bộ máy của
Đảng, đoàn thể và nhà nước[1]. Do đó, theo cách thức tổ chức quyền lực
(quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước) trong hoàn cảnh lịch sử của
nước ta, hoạt động công vụ bao gồm các hoạt động của các cơ quan nhà
nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội là một khẳng định đúng.
Tuy nhiên, cần xác định rõ loại hoạt động nào là nhân danh quyền lực nhà
nước, loại hoạt động nào là nhân danh nhiệm vụ của Đảng, tổ chức chính
trị -xã hội để có cơ sở đưa ra các nguyên tắc tổ chức, cách thức tổ chức
hoạt động của các chủ thể. Mặt khác, trong tiến trình cải cách hành chính,
chúng ta cũng cần đến sự chuyển đổi từ "chức năng cai trị sang chức năng
phục vụ" của Nhà nước để có thể đưa dần một số loại việc mà Nhà nước
đang nắm giữ sang cho các tổ chức, cá nhân thực hiện (một số hoạt động
dịch vụ công nhân danh quyền lực nhà nước).
Theo chúng tôi, trong Dự thảo Luật cán bộ, công chức cần phân định các
loại hoạt động công vụ tương ứng với từng chủ thể:
- Công vụ trong bộ máy nhà nước (bao gồm hoạt động của các cơ quan
thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp);
- Công vụ trong hoạt động của bộ máy Đảng, đoàn thể chính trị;
- Công vụ (uỷ quyền) đối với các dịch vụ công mà nhà nước uỷ quyền[2].
Từ việc phân định trên, cần có các chế định pháp lý tương ứng như tuyển
dụng, bổ nhiệm, bầu cử, khen thưởng đến các chế tài pháp lý liên quan
2. Đối tượng là cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp công
Các đơn vị sự nghiệp công là các tổ chức dịch vụ công được Nhà nước uỷ
quyền trong một số lĩnh vực. Đội ngũ cán bộ, công chức trong các đơn vị
này tồn tại trong suốt chiều dài lịch sử xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước
ta với con số hiện nay, lên đến 1.434.660 người, hoạt động trên các lĩnh
vực y tế, giáo dục, văn hoá- nghệ thuật, thể dục, thể thaoTrong số này có
các cán bộ quản lý, lãnh đạo và người trực tiếp tham gia các hoạt động
chuyên môn nghiệp vụ.
Đối với người làm công tác quản lý, lãnh đạo, cần thiết phải đưa vào đối
tượng điều chỉnh của Dự thảo Luật bởi hầu hết số người này đều được
Nhà nước đào tạo, tuyển dụng, cử sang giữ các chức vụ quản lý, lãnh đạo;
hơn nữa, hiện nay, các tổ chức sự nghiệp công ở nước ta hầu hết do Nhà
nước thành lập với vốn, tài sản thuộc Nhà nước để thực hiện một số dịch
vụ công ích được Nhà nước uỷ quyền. Để quản lý tốt các tài sản này, Nhà
nước cần phải cử các công chức của mình để quản lý, điều hành. Do đó,
cần thiết phải áp dụng các quy định của Luật cán bộ, công chức đối với
đối tượng là cán bộ quản lý, lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công.
Đối với người trực tiếp làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công (không
phải quản lý, lãnh đạo), cần cân nhắc thật kỹ khi đưa họ ra khỏi đối tượng
điều chỉnh của Dự thảo Luật. Đây là đối tượng rất đông bao gồm các giáo
viên, bác sỹ, nghiên cứu viên, diễn viên, vận động viên, trực tiếp bằng lao
động trí óc và tài năng đóng góp cho xã hội. Trong tương lai, đối tượng này
sẽ trở thành đội ngũ viên chức[3] làm việc trong khu vực sự nghiệp công
nhằm phát huy khả năng, trí tuệ phù hợp với từng lĩnh vực chuyên môn;
mặt khác, đây cũng là định hướng của Đảng trong việc làm rõ hoạt động
hành chính với dịch vụ công và nhằm "xác định số lượng vị trí việc làm
trong từng đơn vị sự nghiệp dịch vụ công theo hướng thực hiện chế độ hợp
đồng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công"[4].
Hiện nay, chúng ta đang có chủ trương xã hội hoá các hoạt động sự
nghiệp thông qua các hình thức tự chủ, chịu trách nhiệm, hạch toán độc
lập hoặc chuyển đổi sang các doanh nghiệp công ích. Đây là chủ trương
đúng, phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nếu đối
tượng này không phải là công chức thì Nhà nước cần chuẩn bị đầy dủ các
cơ sở pháp lý về chế độ chính sách như vấn đề chuyển đổi cơ cấu loại
hình dịch vụ công, vốn đầu tư, thu nhập, tiền lương...dể họ thực sự yên
tâm và không gây xáo trộn trong quá trình thực hiện. Đồng thời, cần đưa ra
lộ trình hợp lý cho từng đối tượng, phù hợp với từng ngành nghề, lĩnh vực.
Từ năm 2003 đến nay, Nhà nước ta đã thực hiện phương thức ký hợp đồng
lao động cho đối tượng này. Kết quả tương đối khả quan và được dư luận
ủng hộ[5].
Để thực hiện chủ trương trên, Dự thảo luật cần quy định mang tính nguyên
tắc và xác định lộ trình (hoặc giao cho Chính phủ) quy định chế độ chính
sách, lợi ích của đối tượng đang làm việc ở khu vực sự nghiệp công, kể cả
với số người được áp dụng các quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức
từ 2003 trở về trước nhằm bảo đảm cho đối tượng và các tổ chức sự
nghiệp công không bị thiệt thòi về quyền và lợi ích, đặc biệt cần có ưu đãi
đối với viên chức sự nghiệp làm việc trong các ngành mà thị trường không
có khả năng bù đắp hoặc các địa bàn khó khăn (miền núi, vùng sâu, vùng
xa, biên giới, hải đảo) nhằm cung cấp các dịch vụ công ngày càng có chất
lượng cao, đáp ứng nhu cầu của nhân dân, đồng thời tạo động lực cho đội
ngũ cán bộ, viên chức làm việc.
3. Các nguyên tắc hoạt động công vụ
Luật đưa ra 4 nguyên tắc hoạt động công vụ (Điều 3). Đây là những định
hướng đúng và tiến bộ của hoạt động công vụ so với Pháp lệnh cán bộ,
công chức. Tuy nhiên, xét về lý thuyết thì chưa đủ.
Một trong những nguyên tắc quan trọng, chi phối toàn bộ hoạt động nhân
danh quyền lực công là: phục vụ lợi ích của nhân dân (đặt lợi hợp pháp
của nhân dân làm mục đích hoạt động công vụ). Trong điều kiện xây dựng
chủ nghĩa xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa, hệ thống chính trị ở
nước ta là đại diện cho lợi ích của toàn dân. muốn đại diện cho lợi ích đó,
hoạt động công vụ (mà cán bộ, công chức là người thực hiện) phải đặt lợi
ích của nhân dân lên hàng đầu. Nguyên tắc này loại bỏ tư tưởng vụ lợi,
cục bộ, đặc quyền, đặc lợi của đội ngũ cán bộ, công chức được lựa chọn,
tin cẩn, đại diện cho cả dân tộc.
Một nguyên tắc nữa cũng cần luật hoá nhằm tăng cường, củng cố chất
lượng và trong nhiều trường hợp làm trong sạch bộ máy Đảng, Nhà nước,
đó là nguyên tắc thay thế và bãi miễn những cán bộ, công chức không đủ
năng lực quản lý, vi phạm pháp luật. Nguyên tắc này càng đúng khi chúng
ta tiến hành "xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững
mạnh đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất và năng lực"[6]. Trong
quá khứ và hiện tại, chúng ta vẫn còn bị ảnh hưởng của cơ chế tập trung
bao cấp, tư tưởng cục bộ, bản vị và nể nang trong cách sử dụng con
người, những "con ông, cháu cha", "thành tích trong chiến đấu" hoặc xét
"bề dày công tác" mà bỏ qua hiệu quả, chất lượng công việc và phẩm chất
đạo đức của người cán bộ, công chức. Đã không ít trường hợp vì bị ảnh
hưởng của tư tưởng trên mà trong công tác cán bộ, nhiều cán bộ, công
chức không đủ năng lực quản lý, uy tín công vụ, vi phạm kỷ luật vẫn "bám
trụ", làm mất đi sự nghiêm minh của hoạt động công quyền, ảnh hưởng
đến uy tín của Đảng, Nhà nước. Thiết nghĩ, đã đến lúc phải quán triệt
nguyên tắc này như một định hướng thường xuyên trong hoạt động công
vụ và cần bổ sung vào Dự thảo Luật.
4. Quản lý cán bộ, công chức và hoạt động công vụ
a. Quản lý hoạt động công vụ được thực hiện trên cơ sở kết hợp giữa tiêu
chuẩn chức danh với vị trí việc làm (khoản 2k, Điều 5 Dự thảo Luật cán bộ,
công chức).
Quy định này thể hiện tư duy đổi mới trong dự thảo nhằm khắc phục tính
hình thức, bị động, chạy theo địa vị, bằng cấp, mối quan hệ trong hoạt
động công vụ.
Từ trước đến nay, quan niệm "biên chế" đã ăn sâu vào tiềm thức của cả hệ
thống, làm cho bộ máy đã kém hiệu quả lại càng suy yếu hơn khi mỗi công
dân chỉ cần đầy đủ các tiêu chí (bằng cấp, chứng chỉ, …) và bằng việc "
rót biên chế" từ cơ quan quản lý cán bộ, công chức là có thể trở thành công
chức. Cách làm này ít quan tâm đến tài năng, khả năng thực tiễn, kiến thức
chuyên môn của mỗi cán bộ, công chức; đặc biệt, thủ tiêu tính chất, vị trí
công việc, không phân biệt nổi ai là người có năng lực, tài năng, dẫn đến
chủ nghĩa bình quân trong hoạt động công vụ; tư tưởng cứ tốt nghiệp đại
học (chính quy hoặc không chính quy; đúng chuyên môn hoặc không đúng
chuyên môn đều có thể trở thành cán bộ, công chức của bất cứ cơ quan, tổ
chức nào (miễn là có chỉ tiêu biên chế); tình trạng "sống lâu lên lão làng"
cũng là căn bệnh do "chỉ tiêu biên chế" đẻ ra: bất cứ ai ở cơ quan nhà
nước, có đủ thời gian công tác (9 năm trong ngạch chuyên viên được thi lên
ngạch chuyên viên chính; 6 năm tiếp theo, từ khi trở thành chuyên viên
chính và đủ hệ số lương...được dự kỳ thi chuyển lên ngạch chuyên viên
cao cấp thông qua một hội đồng xét tuyển ở cơ quan quản lý công chức).
Cơ quan giao chỉ tiêu biên chế cũng không đưa ra các quy chuẩn của từng
ngạch chuyên viên (chuyên viên cao cấp thì cần chuyên môn ra sao, đóng
góp gì cho công vụ? Bao nhiêu chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên
viên cao cấp cho một vụ, cục, uỷ ban...?). Cũng vì chỉ tiêu biên chế mà
sinh ra việc "chạy" chỉ tiêu và cửa quyền trong việc phân bổ chỉ tiêu biên
chế, đó là chưa kể chế độ thi cử còn mang nặng tính hình thức như hiện
nay. Để thực sự có sự thay đổi tư duy về chất lượng cán bộ, công chức,
theo chúng tôi, Dự thảo Luật cần hướng tới: (i) Phân loại cán bộ, công chức
theo các tiêu chí cụ thể của từng chức danh (lãnh đạo và thừa hành; sơ
cấp, trung cấp, cao cấp; chuyên môn nghiệp vụ và kỹ thuật (tác nghiệp);
các yếu tố cần và đủ của một người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ
và kỹ thuật để trở thành lãnh đạo...). Cùng với việc phân loại này, cần có
quy định về việc quy hoạch theo các lĩnh vực quản lý nhà nước đối với các
loại chuyên viên. Ví dụ ngành công nghiệp cần bao nhiêu chuyên viên cao
cấp (loại chuyên môn, lĩnh vực công tác); lĩnh vực nào không cần chuyên
viên cao cấp... (ii) Dự thảo Luật cần làm rõ mối quan hệ giữa phân loại
công chức theo ngạch (quy định tại Điều 43) và phân loại công chức theo vị
trí làm việc (Điều 44). Bởi lẽ, khi nói đến công chức loại A (chuyên viên cao
cấp) là loại chuyên gia có khả năng độc lập tác nghiệp trong việc đề xuất
chính sách vĩ mô cho một ngành, lĩnh vực nhất định, còn công chức lãnh
đạo, quản lý, điều hành thì chưa hẳn đã là chuyên viên cao cấp, mà ở họ
chỉ cần một trình độ quản lý, điều hành tốt, bài bản là đủ. Vậy có nhất thiết
cứ là lãnh đạo, quản lý thì phải là chuyên viên cao cấp và ngược lại? Do
không làm rõ tính chất, mối quan hệ, sự liên thông của vị trí việc làm và
ngạch công chức nên có tình trạng cán bộ quản lý, điều hành "xếp hàng" đi
học để lấy chứng chỉ "quản lý hành chính cao cấp, lý luận chính trị cao
cấp" để tham dự kỳ thi chuyên viên cao cấp mà ít hoặc không quan tâm
đến kiến thức, chất lượng của công tác quản lý, điều hành. (iii) Dự thảo
Luật cần quy định chế định thi tuyển đối với chức danh lãnh đạo. Thực tế
đã chỉ ra rằng, không có một tiêu chí nào hoàn thiện cho một cá nhân
người lãnh đạo. Tuy nhiên, để trở thành lãnh đạo thì cần hội đủ các điều
kiện như đạo đức, trình độ, năng lực tổ chức, quản lý và phải được thông
qua thi cử mang tính chất cạnh tranh (số người dự tuyển có số điểm cao
nhất để chọn ra người ưu tú). Các quy định về tài năng, năng lực, kiến thức
chuyên môn, công trạng và các điều kiện thi tuyển công chức, lãnh đạo
quản lý (như xây dựng các phương án quản lý ngành, lĩnh vực, định hướng,
phương châm hành động, thậm chí cả tuyên thệ (lời hứa) trước chức trách
được giao...) cần được thể hiện tại Điều 44 của Dự thảo Luật. Các quy
định này cũng chính là định hướng mà Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành
TƯ Đảng lần thứ năm, (Khoá X) đã đề ra là " thực hiện thi tuyển đối với
một số chức danh lãnh đạo gắn với chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy
hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp"[7] .
b) Chế độ trách nhiệm của cán bộ, công chức
Bất cứ chế độ công chức của một quốc gia nào cũng phản ánh thực trạng
chế độ chính trị của quốc gia đó. Cán bộ, công chức ở nước ta là chủ thể
chính trong hệ thống chính trị, trách nhiệm trước quyền lực công, trước
nhân dân (trách nhiệm chính trị) phải được ghi nhận trong Dự thảo Luật.
Khác với nghĩa vụ của công chức (nghĩa vụ phản ánh những yêu cầu cần
phải có của công chức trước nhiệm vụ, công vụ, trước pháp luật), trách
nhiệm có ý nghĩa rộng hơn, thể hiện thái độ của công chức trước chế độ
chính trị của một quốc gia thông qua hoạt động công vụ. Thái độ của công
chức thể hiện ở các phương diện: Thứ nhất, trung thành với chế độ chính
trị của nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam (lấy danh dự, sự trung thành
với Tổ quốc Việt Nam làm trách nhiệm của cán bộ, công chức); Thứ hai,
bảo vệ lợi ích của nhà nước, lợi ích của dân tộc, đặt lợi ích của nhân dân
làm mục đích phục vụ của mình; Thứ ba, làm việc trên cơ sở tuân thủ Hiến
pháp và pháp luật. Đồng thời, tương ứng với trách nhiệm đó là sự đánh giá
của Nhà nước đối với các hành vi vi phạm trách nhiệm, thể hiện thông qua
các chế tài (hình sự, bồi thường thiệt hại hay trách nhiệm vật chất (dân sự)
và chế tài kỷ luật) đối với cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ.
Qua nghiên Dự thảo Luật, chúng tôi thấy các khái niệm nghĩa vụ, trách
nhiệm chưa được phân định rõ ràng, các quy định về trách nhiệm còn mờ
nhạt, thiên nhiều về nghĩa vụ và nằm rải rác trong các chương. Nên chăng,
cần khái quát và hệ thống lại cho phù hợp với nội dung chế độ trách nhiệm
và nghĩa vụ của cán bộ, công chức.
Tương tự, Dụ thảo Luật cũng cần bổ sung trách nhiệm của người đứng
đầu trong việc lựa chọn, đề xuất, giới thiệu nhân sự cấp phó và các thành
viên của cơ quan, tổ chức để cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm
và chịu trách nhiệm về việc đề xuất, giới thiệu của mình.
Đây là nội dung quan trọng nhằm góp phần phân biệt rõ chế độ trách
nhiệm tập thể và trách nhiệm người đứng đầu trong hoạt động công vụ.
Hiện nay, chúng ta đang tồn tại 2 loại trách nhiệm: tập thể và trách nhiệm
cá nhân trong cơ quan, tổ chức (như Chính phủ n -Thủ tướng Chính phủ;
UBND - Chủ tịch UBND; cấp uỷ - Người đứng đầu cấp uỷ...). Sự phân biệt
theo xu hướng hiện nay là đề cao và làm rõ từng loại trách nhiệm . Tuy
nhiên, trong hoạt động công vụ, cần thiết phải đề cao trách nhiệm của
người đứng đầu trong việc lựa chọn cấp phó và các thành viên của cơ
quan mình nhằm bảo đảm nguyên tắc trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức
và với cấp trên trong họat động công vụ. Cụ thể, ngoài các quyền hạn
khác, người đứng đầu phải có quyền lựa chọn, tiến cử c&aac...
cán bộ, công chức, kể cả cấp phó của mình và phải chịu trách nhiệm về sự
lựa chọn, tiến cử đó.
Trong lịch sử nước nhà, các hình thức tuyển chọn người ra làm quan thời
phong kiến thông thường có 3 hình thức (1) Thi tuyển (kỳ thi Lại viên hay
Bạ đầu cách) để tuyển chọn thuộc lại ra làm việc; (2) Nhiệm tử (tuyển
chọn, đào tạo và bổ dụng con cháu trong hàng quý tộc để ra làm quan); (3)
Tiến cử, nhằm tìm kiếm nhân tài trong nước (không để sót người tài trong
dân chúng) mà vì lý do nào đó họ không hoặc chưa tham gia kỳ thi, hoặc thi
mà không đỗ. Bằng các chiếu cầu hiền, cầu người tài, cầu người nói ngay
thẳng và đặc biệt khuyến khích quan lại trong Triều tiến cử người tài (mỗi
quan lại trong Triều có quyền tiến cử một người, nếu đúng là nười hiền thì
được thưởng, ngược lại bị phạt - Xem Điều 174 Bộ Luật Hồng Đức)[8](8).
Qua cách làm này, nhiều vị quan thanh liêm, hiền tài đã được trọng dụng,
góp ích rất nhiều cho đất nước. Thiết nghĩ, trong điều kiện đổi mới, cần
xem xét, bổ sung qui định quyền và trách nhiệm của người đứng đầu trong
việc sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền nói chung và lựa
chọn, tiến cử người có tài năng trong hoạt động công vụ nói riêng.
5. Những điều cấm đối với cán bộ, công chức
Công vụ ở nước ta là hoạt động đặc biệt, nhân danh quyền lực chính trị,
quyền lực nhà nước, do đó, không cho phép các chủ thể thực hiện công vụ
có biểu hiện làm trái, lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vụ lợi hoặc vi phạm các
quy tắc đạo đức ứng xử trước xã hội. Xuất phát từ tầm quan trọng này,
Mục 5, Chương II của Dự thảo Luật đưa ra những việc cán bộ, công chức
không được làm. Các quy định này (Điều 25) loại trừ những người được
tuyển dụng và bổ nhiệm vào một ngạch làm việc trong các cơ quan của
Đảng, tổ chức chính trị - xã hội và trong bộ máy lãnh đạo quản lý ở các tổ
chức sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội;
những người được tuyển dụng và bổ nhiệm vào một ngạch làm việc tại
UBND cấp xã. Về nội dung này, cần tiếp tục đưa ra các lựa chọn: Một là,
đã là cán bộ, công chức thì đều có chung các quy tắc ứng xử trước công vụ
như nhau. Chúng ta đã chấp nhận ở nước ta có đặc thù khác với chế độ
công vụ các nước thì chúng ta cũng phải chấp nhận các chủ thể (cán bộ
đảng, đoàn thể, công chức) đều có nghĩa vụ chấp hành pháp luật như
nhau, tức là không có ngoại lệ. Hai là, cùng bổ nhiệm vào một ngạch
(tương đương nhau), hưởng lương, phụ cấp, quyền và nghĩa vụ, các chế
độ trách nhiệm như nhau, các cán bộ, công chức ở các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị xã hội, công chức xã được loại trừ? Đó là chưa kể hoạt động
ở cấp cơ sở (cấp xã) hiện nay đang là địa bàn hết sức phức tạp, nhận thức
của cán bộ, công chức cấp xã cũng chưa đồng đều. Nếu loại trừ như Dự
thảo Luật, e rằng sẽ không chỉ tạo ra sự bất bình đẳng trong hoạt động
công vụ, mà sẽ bất lợi trong việc quản lý cán bộ, công chức. Lựa chọn này
cần cân nhắc kỹ. Ba là, về ngôn ngữ pháp lý, đây là những điều cấm chứ
không phải " điều không được làm" như quy định tại Dự thảo Luật. Như
trên đã phân tích, hoạt động công vụ khác với các hoạt động khác, chủ thể
do cán bộ, công chức thực hiện. Cán bộ, công chức phải là tấm gương cho
xã hội, vì lợi ích chung, lợi ích của nhân dân để phục vụ. Mặt khác, chúng
ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền theo nguyên tắc "các cơ quan công
quyền (trong đó có cán bộ, công chức) chỉ được làn những gì pháp luật cho
phép và đối với công dân, được làm tất cả những gì pháp luật không cấm".
Tại sao "công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm" (tức là
có quy định cấm đối với họ, mà cán bộ, công chức lại chỉ dừng lại ở những
quy định không được làm" (không cấmk)? Đây không đơn giản chỉ là vấn
đề thuật ngữ mà mang tính chất chính trị, nhạy cảm liên quan đến các
quan hệ xã hội mà các dự án luật, pháp lệnh của chúng ta đang hướng tới.
Theo chúng tôi, nên quy định" những điều cấm đối với cán bộ, công chức"
và cũng không nên loại trừ một đối tượng nào trong phạm vi điều chỉnh của
Dự án Luật.
Dự án Luật cán bộ, công chức là dự án hết sức phức tạp liên quan đến
nhiều đối tượng, lĩnh vực chuyên môn nghiệp vụ, đặc biệt liên quan đến
toàn bộ hệ thống pháp luật hiện hành (từ phạm vi điều chỉnh, nguyên tắc,
đặc điểm hoạt động công vụ, quyền và nghĩa vụ, chế độ tuyển dụng, sử
dụng, bổ nhiệm đến quản lý, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức). Do
đó, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cần rà soát kỹ
hơn các luật chuyên ngành hiện hành như Luật Tổ chức Toà án nhân dân,
Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ
chức HĐND và UBND, Luật Thi đua khen thưởng, Dự thảo Luật thi hành án
dân sự...; đồng thời, cần pháp điển hoá các quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức để đưa vào Dự án Luật. Mặt khác,
trong bối cảnh hội nhập, cần tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm của các
nước trên thế giới và khu vực để tiếp thu có chọn lọc, bổ sung vào hoạt
động công vụ ở nước ta nhằm hướng tới mục tiêu "Tiếp tục cải cách chế
độ công vụ, công chức"[9] mà Đảng đã đề ra.
