Kiềm chế tham nhũng hướng tới một mô hình cho việc xây dựng sự toàn vẹn quốc gia
Mối liên hệ giữa quản trị và phát triển kinh tế có lẽ là vấn đề nổi bật nhất trên diễn đàn phát triển hôm nay.
Kiềm chế tham nhũng hướng tới một mô
hình cho việc xây dựng sự toàn vẹn quốc gia
Nh÷ng nghiªn cøu ph¸t triÓn cña EDI
KiÒm chÕ tham nhòng
H−íng tíi mét m« h×nh cho viÖc x©y dùng sù toµn vÑn quèc gia
Biªn tËp:
Rick Stapenhurst vµ Sahr J. Kpundeh
Ng©n hµng ThÕ giíi
Washington, D.C.
Nh÷ng nghiªn cøu ph¸t triÓn kh¸c cña EDI
(theo thø tù xuÊt b¶n)
Ng¨n chÆn khñng ho¶ng ng©n hµng: bµi häc tõ nh÷ng thÊt b¹i ng©n hµng toµn cÇu
gÇn ®©y
Biªn so¹n: Gerard Caprio, con; William C. Hunter, George G. Kaufman, vµ Danny M.
Laipziger
T¸i c¬ cÊu doanh nghiÖp vµ thÊt nghiÖp trong c¸c m« h×nh chuyÓn ®æi
Biªn so¹n: Simon Commander
NghÌo ®ãi ë Nga: ChÝnh s¸ch c«ng céng vµ nh÷ng ®¸p øng t− nh©n
Biªn so¹n: Jeni Klugman
T¸i c¬ cÊu doanh nghiÖp vµ chÝnh s¸ch kinh tÕ ë Nga
Biªn so¹n: Simon Commander, Qimiao Fan, vµ Mark E. Schaffer
Cung cÊp c¬ së h¹ tÇng: S¸ng kiÕn t− nh©n vµ Hµng ho¸ c«ng céng
Biªn so¹n: Ashoka Mody
Th−¬ng m¹i, c«ng nghÖ vµ c¹nh tranh quèc tÕ
Irfanul Haque
Qu¶n trÞ c«ng ty trong nh÷ng nÒn kinh tÕ chuyÓn ®æi: KiÓm so¸t néi bé vµ vai trß cña
c¸c ng©n hµng
Biªn so¹n: Masahiko Aoki vµ Hyung-KiKim
ThÊt nghiÖp, t¸i c¬ cÊu vµ thÞ tr−êng lao ®éng ë §«ng ¢u vµ Nga
Biªn so¹n: Simon Commander vµ Fabrizio Coricelli
Gi¸m s¸t vµ ®¸nh gi¸ c¸c ch−¬ng tr×nh x∙ héi ë c¸c n−íc ®ang ph¸t triÓn: Sæ tay dïng
cho c¸c nhµ ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, qu¶n lý vµ nghiªn cøu
Joseph Valadez vµ Michael Bamberger
B¶n quyÒn 1999
Ng©n hµng quèc tÕ cho t¸i thiÕt vµ ph¸t triÓn/ Ng©n hµng ThÕ giíi
1818 H Street, N.W.
Washington, D.C. 20433, U.S.A.
B¶n quyÒn ®−îc b¶o vÖ
S¶n xuÊt t¹i Mü
In lÇn ®Çu vµo th¸ng 2 n¨m 1999
ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ (EDI) do Ng©n hµng ThÕ giíi thµnh lËp n¨m 1955 ®Ó ®µo t¹o
c¸c quan chøc quan t©m tíi lËp kÕ ho¹ch ph¸t triÓn, ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, ph©n tÝch
®Çu t− vµ thùc hiÖn dù ¸n ë c¸c n−íc ®ang ph¸t triÓn thµnh viªn. HiÖn nay rÊt nhiÒu
ho¹t ®éng cña EDI chó träng tíi ph©n tÝch chÝnh s¸ch kinh tÕ vÜ m« vµ kinh tÕ khu vùc.
Th«ng qua nhiÒu kho¸ häc, c¸c cuéc héi th¶o, c¸c kho¸ ®µo t¹o ng¾n ngµy, nhiÒu
trong sè ®ã ®−îc tæ chøc ë n−íc ngoµi víi sù hîp t¸c víi c¸c tæ chøc ®Þa ph−¬ng, EDI
cè g¾ng trau dåi c¸c kü n¨ng ph©n tÝch ®−îc sö dông trong ph©n tÝch chÝnh s¸ch vµ më
réng sù hiÓu biÕt vÒ kinh nghiÖm cña nh÷ng n−íc riªng lÎ cã sù ph¸t triÓn kinh tÕ. MÆc
dï nh÷ng Ên phÈm cña EDI lµ nh»m phôc vô cho c¸c ho¹t ®éng ®µo t¹o cña m×nh,
nh−ng cã nhiÒu Ên phÈm ®∙ nhËn ®−îc sù quan t©m cña ®«ng ®¶o ®éc gi¶. C¸c s¶n
phÈm cña EDI, bao gåm nh÷ng ph¸t hiÖn, nh÷ng kiÕn gi¶i vµ kÕt luËn, lµ hoµn toµn
thuéc vÒ c¸c t¸c gi¶ vµ kh«ng nªn coi chóng, theo bÊt cø c¸ch nµo, lµ quan ®iÓm cña
Ng©n hµng ThÕ giíi, cña c¸c tæ chøc liªn kÕt cña Ng©n hµng, hay cña c¸c thµnh viªn
cña Héi ®ång Gi¸m ®èc §iÒu hµnh hoÆc c¸c n−íc mµ hä ®¹i diÖn.
Nh÷ng s¶n phÈm trong Ên phÈm nµy lµ cã b¶n quyÒn. Mäi yªu cÇu vÒ cho phÐp in l¹i
c¸c phÇn cña nã xin ®−îc göi vÒ V¨n phßng Nhµ XuÊt b¶n theo ®Þa chØ ghi trªn ®©y.
Ng©n hµng ThÕ giíi khuyÕn khÝch phæ biÕn réng r∙i c«ng tr×nh cña m×nh vµ th−êng sÏ
sím cho phÐp vµ, nÕu viÖc in l¹i lµ nh»m môc ®Ých th−¬ng m¹i, sÏ kh«ng yªu cÇu tr¶
phÝ. GiÊy phÐp ®Ó sao chôp c¸c phÇn ®Ó sö dông trong líp häc sÏ ®−îc cÊp th«ng qua
Copyright Clearance Center Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers,
Massachusetts 01923, U.S.A.
Danh môc c¸c Ên phÈm cña Ng©n hµng ThÕ giíi ®−îc in trong Index of Publications
hµng n¨m, cã t¹i V¨n phßng Nhµ XuÊt b¶n.
Rick Stapenhurst lµ mét chuyªn gia vÒ qu¶n lý khu vùc c«ng céng thuéc Phßng C¶i
c¸ch quy chÕ vµ Doanh nghiÖp t− nh©n, ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ, Ng©n hµng ThÕ giíi.
Sahr J. Kpundeh lµ mét chuyªn gia t− vÊn vÒ c¸c vÊn ®Ò qu¶n trÞ vµ chèng tham nhòng,
Phßng C¶i c¸ch quy chÕ vµ Doanh nghiÖp t− nh©n, ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ, Ng©n hµng
ThÕ giíi.
Lêi c¶m ¬n
Xin göi lêi c¶m ¬n ch©n thµnh tíi Susan Rose-Ackerman, Ladipo Adamolekun, Mark
Schacter, Mike Stevens, vµ Gojko Vuckovic, vÒ nh÷ng nhËn xÐt bæ Ých cho nh÷ng b¶n
th¶o ®Çu cña tËp s¸ch nµy, vµ tíi Winffield Swanson, ng−êi ®∙ nhiÖt t×nh gióp ®ì biªn
tËp.
Nh÷ng ng−êi tham gia
B.E.D. de Speville
Nhµ t− vÊn; nguyªn Uû viªn Uû ban §éc lËp chèng tham nhòng Hång K«ng
Alan Doig
Gi¸o s− vÒ DÞch vô c«ng céng, Tr−êng Tæng hîp Liverpool John Moores
Michael Johnston
Gi¸o s− vÒ Khoa häc ChÝnh trÞ, §¹i häc Tæng hîp Colgate
Daniel Kaufmann
Gi¸m ®èc, Phßng C¶i c¸ch quy chÕ vµ Doanh nghiÖp t− nh©n cña ViÖn Ph¸t triÓn Kinh
tÕ cña Ng©n hµng ThÕ giíi.
Mohammad M. Kisubi
Nhµ t− vÊn; nguyªn Cè vÊn cao cÊp cña Bé dÞch vô c«ng céng, Uganda
Sahr J. Kpundeh
Nhµ t− vÊn, ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ, Ng©n hµng ThÕ giíi
Petter Langseth
Chuyªn gia cao cÊp vÒ qu¶n lý khu vùc c«ng céng, Phßng C¶i c¸ch quy chÕ vµ Doanh
nghiÖp t− nh©n cña ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ cña Ng©n hµng ThÕ giíi.
Tan Ah Leak
Phã Gi¸m ®èc, Côc ®iÒu tra c¸c hµnh vi tham nhòng, Singapore
Alex Muganda
Uû viªn cao cÊp vÒ Tanzania ®èi víi Zimbabwe; nguyªn Th− ký cña Uû ban trùc thuéc
Tæng thèng vÒ chèng tham nhòng, Tanzania
Jeremy Pope
Gi¸m ®èc phô tr¸ch nghiªn cøu, nguyªn Gi¸m ®èc ®iÒu hµnh, Transparency
International, Berlin
Augustine Ruzindana
Chñ tÞch, TiÓu ban Tµi kho¶n c«ng céng, Quèc héi Uganda; nguyªn Ch¸nh thanh tra,
Uganda
Shahrzad Sedigh
Nhµ t− vÊn, ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ , Ng©n hµng ThÕ giíi
Antonio Sanchez de Lozada
NghÞ sÜ, nguyªn Bé tr−ëng Tµi chÝnh vµ Tæng KiÓm so¸t, Céng hoµ Bolivia
Rick Stapenhurst
Chuyªn gia Qu¶n lý khu vùc c«ng céng, Phßng Ph¸t triÓn khu vùc t− nh©n vµ c¶i c¸ch
quy chÕ, ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ, Ng©n hµng ThÕ giíi.
Lêi nãi ®Çu
Mèi liªn hÖ gi÷a qu¶n trÞ vµ ph¸t triÓn kinh tÕ cã lÏ lµ vÊn ®Ò næi bËt nhÊt trªn diÔn ®µn
ph¸t triÓn h«m nay. ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ (EDI) cña Ng©n hµng ThÕ giíi lµ ng−êi ®i
®Çu trong viÖc ¸p dông thùc tÕ nh÷ng nguyªn lý chÝnh phñ tèt vµ chÝnh s¸ch ph¸t triÓn.
Lµ mét bé phËn cña Ch−¬ng tr×nh Qu¶n trÞ, EDI ®∙ hç trî tæ chøc nhiÒu kho¸ häc ng¾n
ngµy, c¸c cuéc héi th¶o vµ c¸c cuéc ®iÒu tra vÒ chèng tham nhòng ë trªn m−êi n−íc ë
ch©u Phi, Ch©u ¢u, Ch©u Mü Latinh vµ Trung §«ng. Nh÷ng ng−êi tham gia vµo c¸c
kho¸ häc ng¾n ngµy nµy bao gåm c¸c nhµ ho¹t ®éng chÝnh trÞ, c¸c nhµ qu¶n trÞ c«ng
céng, c¸c l∙nh tô cña hiÖp héi d©n sù, vµ ®¹i diÖn cña nh÷ng tæ chøc quèc tÕ vµ song
ph−¬ng. Nh÷ng ng−êi tham gia vµo c¸c kho¸ häc vµ c¸c cuéc héi th¶o ®∙ cã ®−îc kiÕn
thøc c¬ b¶n vÒ nh÷ng c¸ch thøc míi ®Ó lµm t¨ng tÝnh minh b¹ch vµ tÝnh tr¸ch nhiÖm
vµ còng b¸o c¸o vÒ tiÕn bé trong nh÷ng ho¹t ®éng c¶i c¸ch mang tÝnh truyÒn thèng
h¬n trong c¬ quan nhµ n−íc, ph©n bæ ng©n s¸ch vµ qu¶n lý tµi chÝnh.
TËp s¸ch nµy bao gåm bao gåm nh÷ng c«ng tr×nh chän läc cña c¸c nhµ lý thuyÕt vµ
ho¹t ®éng thùc tiÔn trong lÜnh vùc qu¶n trÞ, víi nh÷ng nghiªn cøu t×nh huèng s©u ë ba
n−íc - Tanzania, Uganda vµ Sierra Leone. PhÇn I tr×nh bÇy nh÷ng bµi häc kinh
nghiÖm. TËp trung vµo sù t−¬ng t¸c gi÷a tham nhòng vµ ho¹t ®éng kinh tÕ, c¸c ch−¬ng
bµn luËn vÒ mét d¶i réng nh÷ng vÊn ®Ò vµ c¸ch tiÕp cËn tíi c¶i c¸ch. Hai vÝ dô vÒ thùc
hµnh tèt ®∙ ®−îc ®−a ra minh häa - Hång K«ng (Trung quèc) vµ Singapore - cïng víi
tr−êng hîp th¸ch thøc cña Bolivia. PhÇn II xem xÐt c¸c c¸ch tiÕp cËn kinh tÕ vµ thÓ chÕ
tíi nh÷ng nç lùc chèng tham nhòng. PhÇn nµy tËp trung vµo mét sè thÓ chÕ cã thÓ cã
vai trß quan träng trong viÖc kiÒm chÕ tham nhòng vµ dµnh sù quan t©m ®Æc biÖt tíi
khu vùc c«ng céng vµ hiÖp héi c«ng d©n, trong ®ã cã c¸c ph−¬ng tiÖn truyÒn th«ng ®¹i
chóng. Ch−¬ng cuèi cïng cña phÇn nµy ®Ò xuÊt mét khu«n khæ cho viÖc ph©n tÝch vµ
cñng cè nh÷ng thÓ chÕ cã thÓ kiÒm chÕ tham nhòng. PhÇn III tr×nh bÇy c¸c nghiªn cøu
t×nh huèng cña ba n−íc. Tanzania vµ Uganda lµ nh÷ng c©u chuyÖn t−¬ng ®èi thµnh
c«ng, trong khi Sierra Leone ®∙ thÊt b¹i trong viÖc kiÒm chÕ tham nhòng. Bµi häc ®¸ng
chó ý lµ mét chiÕn l−îc ®a chiÒu kÕt hîp víi nh÷ng c¶i c¸ch kinh tÕ vµ sù t¨ng c−êng
nh÷ng thÓ chÕ cña "tÝnh trung thùc quèc gia" ch¾c ch¾n sÏ thµnh c«ng h¬n lµ nh÷ng
c¶i c¸ch manh món, nh− viÖc thiÕt lËp mét c¬ quan chèng tham nhòng mµ kh«ng thùc
hiÖn nh÷ng c¶i c¸ch cã liªn quan. Tuy nhiªn ®iÒu then chèt ®èi víi bÊt kú chiÕn l−îc
nµo còng lµ sù cam kÕt chÝnh trÞ.
Cam kÕt cña Ng©n hµng ThÕ giíi víi c¸c chÝnh phñ x©y dùng c¸c khu vùc c«ng céng
trong s¹ch vµ hiÖu qu¶ ®−îc dùa trªn tiÒn ®Ò r»ng nç lùc nµy lµ ch×a kho¸ cña ph¸t
triÓn bÒn v÷ng. V× thÕ, c«ng viÖc qu¶n trÞ ®Æc biÖt quan t©m tíi c¸c chiÕn l−îc trî gióp
®Êt n−íc vµ tíi cuéc ®èi thoaÞ gi÷a Ng©n hµng víi c¸c kh¸ch hµng cña m×nh. MÆc dï
c¸c chiÕn dÞch ®Ó xóc tiÕn chÝnh phñ tèt ph¶i lµ cho riªng tõng n−íc, song c¸c bµi häc
chÝnh s¸ch rót ra tõ khung c¶nh nµy vÉn cã thÓ ¸p dông cho mét n¬i kh¸c. ChÝnh nh»m
môc ®Ých ®ã vµ trªn tinh thÇn chia sÎ kinh nghiÖm vµ kiÕn thøc nªn chóng t«i ®∙ biªn
so¹n tËp t− liÖu nµy. Cuèn s¸ch ®−îc dµnh cho nh÷ng c¸ nh©n ®ang cè g¾ng n©ng cao
phóc lîi kinh tÕ b»ng c¸ch t¹o ra mét c«ng chóng cã ®ñ th«ng tin h¬n vµ ®−îc trao
quyÒn nhiÒu h¬n.
Vinod Thomas
Gi¸m ®èc ViÖn Ph¸t triÓn Kinh tÕ
Giíi thiÖu:
Tæng quan vÒ chi phÝ cña tham nhòng vµ nh÷ng chiÕn l−îc
®Ó xö lý nã
Rick Stapenhurst vµ Shahrzad Sedigh
Tham nhòng, theo nghÜa ®¬n gi¶n nhÊt, lµ sù l¹m dông quyÒn lùc, phæ biÕn nhÊt lµ ®Ó
®¹t ®−îc lîi Ých c¸ nh©n hoÆc lîi Ých cña mét nhãm mµ ng−êi ta ph¶i trung thµnh víi
nã. Tham nhòng cã thÓ bÞ thóc ®Èy bëi lßng tham, bëi −íc muèn duy tr× hoÆc t¨ng
thªm quyÒn lùc, hay mét c¸ch kh¸ v« lý lµ bëi mét niÒm tin vµo mét ®iÒu tèt lµnh mµ
ng−êi ta cho r»ng cßn lín lao h¬n. Vµ trong khi thuËt ng÷ "tham nhòng" hay ®−îc ¸p
dông nhÊt cho sù l¹m dông quyÒn lùc c«ng céng cña c¸c chÝnh kh¸ch hay c«ng chøc
nhµ n−íc, nã m« t¶ mét h×nh mÉu øng xö cã thÓ thÊy ë hÇu nh− mäi lÜnh vùc cña cuéc
sèng.
KiÓm so¸t tham nhòng ®ang næi lªn nh− lµ mét trong nh÷ng mèi quan t©m chñ yÕu
trong céng ®ång quèc tÕ. Ngµy 21 th¸ng Ba, 1996, c¸c n−íc Mü Latinh ®∙ ký mét hiÖp
−íc chèng tham nhòng; nh÷ng thµnh viªn cßn l¹i cña Tæ chøc c¸c Quèc gia ch©u Mü,
trong ®ã cã Canada vµ Hoa Kú, ®−îc dù ®o¸n lµ sÏ khëi kiÖn. Tæ chøc Hîp t¸c vµ Ph¸t
triÓn Kinh tÕ ®Çy ¶nh h−ëng còng ®∙ th«ng qua mét nghÞ quyÕt ®ßi chÊm døt viÖc
ngõng ®¸nh thuÕ ®èi víi nh÷ng c«ng ty nµo tr¶ tiÒn hèi lé trªn c¸c thÞ truêng n−íc
ngoµi. Sau nhiÒu n¨m bÞ ®èi xö nh− lµ mét chñ ®Ò cÊm kþ, vÊn ®Ò nµy ®∙ b¾t ®Çu thu
hót ®−îc sù quan t©m nghiªm tóc cña céng ®ång c¸c nhµ tµi trî.
ViÖc xem l¹i nh÷ng vÊn ®Ò ®−îc b¸o chÝ th−êng xuyªn ®Ò cËp cho thÊy mét kÕt luËn râ
rµng vµ næi bËt: tham nhòng lµ mét hiÖn t−îng lan trµn kh¾p n¬i, cã thÓ thÊy ë nh÷ng
n−íc rÊt kh¸c biÖt vÒ hÖ t− t−ëng, vÒ c¸c ®iÒu kiÖn kinh tÕ vµ sù ph¸t triÓn x∙ héi. MÆc
dï nh÷ng x∙ héi nµo ®ã cã thÓ dÔ bÞ tæn th−¬ng h¬n nh÷ng x∙ héi kh¸c, vµ cã thÓ ph¶i
chÞu nh÷ng hËu qu¶ nÆng nÒ h¬n, song kh«ng mét n−íc nµo trªn thÕ giíi ngµy nay l¹i
miÔn dÞch víi ¶nh h−ëng ¨n mßn cña tham nhòng.
Tuy nhiªn, cho dï thùc tr¹ng vÊn ®Ò cã vÎ nh− rÊt phæ biÕn, vÉn kh«ng cã mét chøng
cø râ rµng nµo r»ng ngµy nay tham nhòng ®∙ lan réng h¬n. D−íi h×nh th¸i nµy hay
h×nh th¸i kh¸c, tham nhòng ®∙ hiÖn diÖn ngay tõ nh÷ng ngµy ®Çu cña tæ chøc x∙ héi.
C¸i ®∙ thay ®æi chÝnh lµ th«ng tin vÒ nh÷ng hµnh vi tham nhòng ®∙ trë nªn s½n cã h¬n
do c¸c chÝnh phñ ngµy cµng kh«ng thÓ che ®Ëy ®−îc nh÷ng viÖc lµm sai tr¸i; møc ®é
dung thø cña c«ng chóng ®èi víi tham nhòng ®∙ gi¶m sót; vµ sù më réng d©n chñ
d−êng nh− ®∙ thu hÑp m¶nh ®Êt mÇu mì mµ trªn ®ã tham nhòng cã thÓ sinh s«i nÈy
në.
Silvio Wasibord, gi¸o s− vÒ truyÒn th«ng cña Tr−êng §¹i häc Tæng hîp Rutgers, lËp
luËn r»ng "tham nhòng dÔ nhËn thÊy h¬n lµ do cã nh÷ng ®iÒu kiÖn míi vÒ chÝnh trÞ vµ
truyÒn th«ng ®¹i chóng, chø kh«ng ph¶i v× c¸c chÝnh phñ (cña mét sè n−íc ®−îc chän)
tham nhòng nhiÒu h¬n c¸c tiÒn nhiÖm cña hä" (Toronto Globe and Mail, 19/12/1995).
Sù ph¸t triÓn cña c¶ Internet cïng nh÷ng tËp ®oµn truyÒn th«ng ®¹i chóng, vèn Ýt ng¹i
®ông ®é h¬n víi c¸c chÕ ®é hµ kh¾c, ®∙ buéc tham nhòng ph¶i lé diÖn. Ë nhiÒu nuíc,
c¸c chiÕn dÞch truyÒn th«ng rÇm ré ®∙ ®−a tham nhòng vµo vÞ trÝ trùc diÖn vµ trung t©m
tr−íc m¾t c«ng chóng.
BiÕn ®æi kinh tÕ - c¶ trong n−íc vµ quèc tÕ - còng lµm gi¶m nhÑ th¸i ®é chÊp nhËn ®èi
víi tham nhòng. ë nhiÒu n−íc ®ang ph¸t triÓn, mét líp trung l−u ®ang lín lªn, ®∙ tù
bÇy tá th¸i ®é kÐm t«n kÝnh h¬n nhiÒu ®èi víi nhµ chøc tr¸ch so víi tæ tiªn n«ng d©n
cu¶ hä, vµ kÐm dung thø h¬n nhiÒu ®èi víi téi tham nhòng mµ theo truyÒn thèng
th−êng lµm lîi cho mét vµi thµnh viªn giÇu cã cña líp ng−êi cã thÕ lùc trong khi ®ôc
khoÐt quèc gia. §ång thêi, mÆc dï nh÷ng rµng buéc kinh tÕ ngµy cµng t¨ng gi÷a c¸c
n−íc ®∙ më réng nh÷ng c¬ héi cho tham nhòng vµ hèi lé, nh÷ng mÖnh lÖnh nghiÖt ng∙
cña th−¬ng tr−êng toµn cÇu lµ mét lùc l−îng ®Çy quyÒn uy chèng l¹i c¸c hµnh vi tham
nhòng. Khi nh÷ng rµng buéc gi÷a Nam vµ B¾c t¨ng lªn gÊp béi, ph−¬ng tiÖn th«ng tin
®¹i chóng vµ nh÷ng b¸o c¸o kh¸c gîi ý r»ng ngµy cµng nhiÒu doanh nghiÖp nhËn thÊy
hä bÞ sa vµo nh÷ng cuéc chiÕn tranh ®Êu gi¸ bÊt hîp ph¸p vµ tèn kÐm, hÇu nh− kh«ng
liªn quan g× víi tÝnh c¹nh tranh hay lîi thÕ so s¸nh ®Ých thùc. C¸c tËp ®oµn quèc tÕ s½n
sµng tham dù vµo nh÷ng th«ng lÖ tham nhòng ®ang ngµy cµng ý thøc râ rµng h¬n vÒ
chi phÝ dµi h¹n cña tham nhòng, ®Æc biÖt lµ do nhiÒu trong sè nh÷ng ng−êi thæi cßi
ngµy nay lµ c¸c h∙ng thuéc khu vùc t− nh©n.
N¬i x¶y ra tham nhòng
Tham nhòng trong ®êi sèng c«ng céng ®iÓn h×nh th−êng x¶y ra trong mét vµi lÜnh vùc
then chèt, kh«ng ph©n biÖt cÊu tróc chÝnh trÞ hay tr×nh ®é ph¸t triÓn kinh tÕ vµ x∙ héi
cña mét ®Êt n−íc. Nãi chung, l¹m dông dÔ xÈy ra nhÊt ë n¬i mµ c¸c khu vùc c«ng
céng vµ t− nh©n (theo nghÜa réng) gÆp nhau, vµ nhÊt lµ ë nh÷ng n¬i mµ cã mét tr¸ch
nhiÖm trùc tiÕp ®èi víi viÖc cung cÊp mét dÞch vô ®−îc mong muèn hay viÖc ¸p dông
nh÷ng quy chÕ hay c¸c s¾c thuÕ cô thÓ. Nã bao gåm, ch¼ng h¹n nh− viÖc ®Æt hµng
c«ng céng vµ ký hîp ®ång, c¸c ho¹t ®éng cÊp phÐp nh− ban ph¸t c¸c giÊy phÐp nhËp
khÈu hay xuÊt khÈu, quy ho¹ch l¹i ®Êt ®ai vµ thu c¸c kho¶n thu bÊt kÓ lµ thuÕ hay thuÕ
quan.
C¸c hÖ thèng thu thuÕ vµ thuÕ quan lµ ®Æc biÖt ®¸ng ngê vÒ mÆt tham nhòng, nh− ®−îc
chøng minh trong nghiªn cøu t×nh huèng Tanzania ë ch−¬ng 11. Th«ng qua hèi lé vµ
c¸c c¸c h×nh thøc b¶o trî kh¸c, mét nh©n vËt thÕ lùc giÇu cã cã thÓ tho¸t ®−îc mét sù
xÕp h¹ng c«ng b»ng vÒ thuÕ hoÆc tr¸nh hoµn toµn ®−îc viÖc tr¶ c¸c kho¶n thuÕ. §¸p
l¹i, c¸c quan chøc h¶i quan cã thÓ sö dông thñ ®o¹n ®e däa sÏ lµm chËm trÔ hay ®¸nh
thuÕ cao - hoÆc høa hÑn viÖc ®¸nh gi¸ thÊp - ®Ó moi tiÒn tõ kinh doanh.
Kh«ng cã g× ®¸ng ng¹c nhiªn, khi chøc vô c«ng céng cã nhiÒu c¬ héi nµy cho phÐp
tham nhòng, th× tham nhòng còng ®−îc b¸o c¸o trong viÖc bæ nhiÖm hay bÇu chän c¸c
quan chøc c«ng céng thuéc tÊt c¶ c¸c cÊp. Trong mét sè tr−êng hîp, c¸c chÝnh kh¸ch
tham nhòng b¸n nh÷ng −u ®∙i cho nh÷ng m¹nh th−êng qu©n sèt s¾ng cña hä, kh«ng
quan t©m tíi lo¹i hµng ho¸ c«ng céng nµy. C¸c chÝnh kh¸ch còng cã thÓ sö dông vÞ thÕ
quyÒn lùc cña hä ®Ó c−ìng bøc nh÷ng kho¶n hèi lé tõ c¸c c«ng ty mµ trong ®iÒu kiÖn
kh¸c cã thÓ ®∙ kh«ng muèn dÝnh d¸ng tíi nh÷ng hµnh vi kiÓu nh− thÕ.
Tham nhòng cßn thÓ hiÖn trong viÖc bæ nhiÖm c¸c thµnh viªn gia ®×nh, nh÷ng ng−êi
trong hä hµng vµ b¹n bÌ vµo nh÷ng c¬ quan c«ng céng cã vÞ thÕ ®éc quyÒn cã thÓ thu
lîi nhuËn trong mét lÜnh vùc ho¹t ®éng nµo ®ã trong khu vùc t− nh©n hoÆc c«ng céng.
Ký hîp ®ång vµ ®Æt hµng lµ nh÷ng lÜnh vùc kh¸c cña chÝnh phñ bÞ ¶nh h−ëng, trong ®ã
nh÷ng ng−êi mµ ban th−ëng c¸c hîp ®ång hay ®Æt hµng hµng ho¸ vµ dÞch vô th−êng
quen thãi ®ßi c¸c kho¶n hèi lé, l¹i qu¶, phÇn tr¨m, hay nh÷ng "quµ c¸p" kh¸c tõ nh÷ng
ng−êi ®ang t×m kiÕm c«ng viÖc kinh doanh hay doanh sè tõ chÝnh phñ.
ë cÊp ®é nhÑ h¬n - nh−ng lµ cÊp ®é t¸c ®éng trùc tiÕp nhÊt tíi mét c«ng chóng phÉn
né - tham nhòng liªn quan tíi v« sè c«ng chøc ®−îc tr¶ l−¬ng thÊp hoÆc nh÷ng c«ng
chøc tham lam, hä ®ßi møc lÖ phÝ qu¸ lín tõ c«ng chóng cho nh÷ng dÞch vô nh− cÊp
giÊy phÐp l¸i xe, cÊp hé chiÕu vµ giÊy phÐp kinh doanh. §Õn l−ît m×nh, nh÷ng c«ng
chøc nµy th−êng ph¶i tr¶ mét d¹ng hoa lîi v« lý cho cÊp trªn cña hä ®Ó ®−îc quyÒn cã
mét viÖc lµm ë khu vùc c«ng céng vµ kiÕm lêi tõ nhiÒu c¬ héi mµ viÖc lµm ®ã ®−a ra
®Ó vßi vÜnh.
Chi phÝ cña tham nhòng
Râ rµng lµ nh÷ng ho¹t ®éng nh− võa ®−îc m« t¶ trªn ®©y, khi ®−îc thùc hiÖn trªn mét
quy m« ®ñ lín, cã thÓ g©y tæn h¹i kh«ng nhá cho ®êi sèng kinh tÕ, chÝnh trÞ vµ x∙ héi
cña bÊt kú x∙ héi nµo. Qu¶ thùc, tham nhòng ®ang ph¸ ho¹i ngay c¶ víi lý do ®¬n gi¶n
lµ nã bãp mÐo sù lùa chän. Trong ®Þa h¹t c«ng céng, nh÷ng quyÕt ®Þnh mµ lÏ ra ph¶i
®−îc ®−a ra v× lîi Ých x∙ héi, cã xem xÐt ®Õn nh÷ng tiªu chuÈn hiÖu qu¶ cña khu vùc
c«ng céng vµ sù qu¶n trÞ lµnh m¹nh, th× l¹i ®−îc ®Æt trªn viÖc tÝnh to¸n nh÷ng lîi Ých
t− nh©n, hÇu nh− kh«ng quan t©m g× tíi nh÷ng hiÖu øng ®èi víi mét céng ®ång réng
lín h¬n. ViÖc ra quyÕt ®Þnh cã yÕu tè tham nhòng ®∙ bãp mÐo qu¸ tr×nh chi tiªu c«ng
céng, ®−a tíi viÖc tµi trî cho c¸c dù ¸n khæng lå kh«ng thÝch hîp. Trªn thùc tÕ, viÖc ra
quyÕt ®Þnh c«ng céng ®−îc b¸n cho nh÷ng ng−êi tr¶ gi¸ cao nhÊt, cã quan hÖ tèt nhÊt,
b»ng c¸ch ®ã chuyÓn nguån c«ng quü ra khái nh÷ng môc ®Ých sö dông hiÖu qu¶ h¬n
vµ lµm gi¶m c¸c nguån lùc s½n cã cho môc ®Ých sö dông c«ng céng hîp ph¸p vµ hiÖu
qu¶ h¬n.
Tham nhòng còng lµm h− h¹i ®êi sèng kinh tÕ cña mét x∙ héi. MÆc dï mét sè ng−êi
cho r»ng nã cã thÓ b«i tr¬n nh÷ng b¸nh xe cña mét nÒn kinh tÕ chuyÓn ®éng chËm vµ
bÞ kiÓm so¸t qu¸ møc, nh−ng kh«ng cã g× nghi ngê r»ng tham nhòng lµm t¨ng chi phÝ
cña hµng ho¸ vµ dÞch vô, xóc tiÕn nh÷ng kho¶n ®Çu t− kh«ng hiÖu qu¶ cho nh÷ng dù
¸n kh«ng thÓ tån t¹i hay biÖn minh ®−îc vÒ mÆt kinh tÕ, gãp phÇn h¹ thÊp c¸c chuÈn
mùc (vÝ dô trong x©y dùng vµ giao th«ng vËn t¶i), vµ thËm chÝ cã thÓ lµm gia t¨ng t×nh
tr¹ng nî nÇn vµ bÇn cïng cña mét ®Êt n−íc. MÆc dï chi phÝ kinh tÕ cña tham nhòng lµ
rÊt khã x¸c ®Þnh, mét sè c«ng tr×nh nghiªn cøu ®∙ gîi ý r»ng chóng bao gåm:
- Mét møc t¨ng tõ 3 ®Õn 10% trong gi¸ cña mét giao dÞch cho tr−íc ®Ó ®Èy nhanh
viÖc giao nhËn mét dÞch vô cña chÝnh phñ
- Gi¸ c¶ hµng ho¸ bÞ l¹m ph¸t - cao h¬n tíi 15 ®Õn 20% - lµ kÕt qu¶ cña t×nh tr¹ng
®éc quyÒn do chÝnh phñ ¸p ®Æt
- C¸c kho¶n phÝ qu¸ lín mµ chÝnh phñ ph¶i tr¶ cho c¸c lo¹i hµng ho¸ vµ dÞch vô, do
viÖc ghi t¨ng ho¸ ®¬n ®èi víi nh÷ng hîp ®ång thu mua hoÆc do viÖc mua nh÷ng
thø ®¾t tiÒn vµ kh«ng cÇn thiÕt, chÝnh phñ th−êng tr¶ cao h¬n møc cÇn thiÕt tõ 20
®Ðn 100%.
C¸c chiÕn l−îc ®èi phã víi tham nhòng
Kinh nghiÖm chØ ra r»ng kh«ng cã mét c¸ch tiÕp cËn ®¬n lÎ nµo lµ ch¾c ch¾n h÷u hiÖu
®èi víi vÊn ®Ò h¹n chÕ tham nhòng. Tr¸i l¹i, thµnh c«ng liªn quan tíi mét d¶i réng c¸c
chiÕn l−îc ®−îc triÓn khai ®ång bé vµ nhÊt qu¸n ë møc cao nhÊt cã thÓ. Nãi chung,
nh÷ng chiÕn l−îc nµy ph¶i bao gåm c¸c biÖn ph¸p gi¶m thiÓu c¬ héi cho tham nhòng
vµ nh÷ng lîi Ých cña nã, t¨ng kh¶ n¨ng tham nhòng sÏ bÞ ph¸t hiÖn vµ lµm cho viÖc xö
ph¹t nh÷ng kÎ vi ph¹m trë nªn kh¶ thi h¬n.
C¸c ch−¬ng tr×nh chèng tham nhòng vÒ thùc chÊt ®−îc triÓn khai theo hai tuyÕn. Thø
nhÊt, nh÷ng c¶i c¸ch thÝch hîp vÒ hµnh chÝnh, tµi chÝnh vµ kinh tÕ cã thÓ gi¶m thiÓu
®−îc c¬ héi cho tham nhòng. Thø hai, viÖc x©y dùng n¨ng lùc cã thÓ t¨ng c−êng ®−îc
c¸c thÓ chÕ - c¸c ph−¬ng tiÖn th«ng tin ®¹i chóng, quèc héi, c¸c c¬ quan gi¸m s¸t, nÒn
tµi ph¸n, v.v. - mµ n©ng cao ®−îc ý thøc cña c«ng chóng vÒ hµnh vi tham nhòng vµ chi
phÝ cña nã, còng nh− ®iÒu tra ph¹m vi cña tham nhòng.
Mét ch−¬ng tr×nh thµnh c«ng th−êng b¾t ®Çu b»ng sù nhËn biÕt vÒ ph¹m vi cña vÊn ®Ò
vµ hiÓu râ vÒ nh÷ng nguyªn nh©n cña nã. §iÒu ®ã cã nghÜa lµ ph¶i nhËn diÖn nh÷ng
lÜnh vùc hµnh chÝnh c«ng céng mµ ë ®ã tham nhòng dÔ x¶y ra nhÊt vµ cã kh¶ n¨ng khu
biÖt vµ xö lý nh÷ng ®iÒu kiÖn ®∙ gióp cho tham nhòng nÈy në. Trong mét sè tr−êng
hîp, viÖc nµy kÐo theo sù c¶i c¸ch triÖt ®Ó khu vùc c«ng céng, nh− ®ang diÔn ra ë
Bolivia vµ Uganda. Cuéc c¶i c¸ch ®ã ph¶i bao gåm rÊt nhiÒu thao t¸c th¸o gì trªn c¸c
quy m« lín vµ nhá.
ë cÊp ®é c«ng viÖc, c¶i c¸ch cã thÓ mang nghÜa lµ sù gi¸m s¸t tèt h¬n ®èi víi c«ng
chøc ®Ó ®¶m b¶o r»ng hä kh«ng l¹m dông vÞ trÝ cña m×nh ®Ó m−u lîi c¸ nh©n. Nh÷ng
cuéc vËn ®éng vÒ ý thøc, nhÊn m¹nh c¶ tÇm quan träng cña dÞch vô c«ng céng vµ chi
phÝ cña tham nhòng (bao gåm c¶ viÖc xö ph¹t nh÷ng ng−êi vi ph¹m) còng cã thÓ cã
kÕt qu¶ vµ ®∙ ®−îc sö dông thµnh c«ng ë mét sè nÒn kinh tÕ, trong ®ã cã Hång K«ng
(Trung quèc) vµ Singapore. C«ng chøc cã thÓ ®−îc khuyÕn khÝch ®Ó th«ng b¸o c¸c
hµnh vi tham nhòng; tuy nhiªn ®Ó cho viÖc th«ng b¸o ®ã trë thµnh hiÖn thùc th× ®iÒu
quan träng lµ ph¶i cung cÊp cho c«ng chøc nh÷ng kªnh thÝch hîp cho viÖc tè c¸o
nh÷ng hµnh vi xÊu cña c¸c ®ång sù hay cÊp trªn cña hä.
Mét chiÕn thuËt kh¸c n÷a lµ h¹n chÕ møc ®é ®−îc phÐp tuú ý xö lý trong c«ng chøc,
sao cho hµnh vi cña hä - ®Æc biÖt lµ khi nã dÝnh d¸ng ®Õn thu mua hay cÊp giÊy phÐp
vµ cho phÐp - bÞ quy ®Þnh chÆt chÏ h¬n n÷a bëi nh÷ng quy t¾c hay quy chÕ ®∙ ban
hµnh. C¸c th«ng lÖ trong thu mua, mµ th−êng lµ ®¸ng ngê nhÊt vÒ nh÷ng viÖc lµm sai
tr¸i, còng cã thÓ ®−îc ®¬n gi¶n ho¸ vµ lµm cho cëi më h¬n, minh b¹ch vµ c¹nh tranh
h¬n. C¸c quy t¾c vµ quy chÕ cÇn ®−îc chuyÓn t¶i b»ng thø ng«n ng÷ ®¬n gi¶n, râ rµng
vµ dÔ tiÕp cËn ®èi víi c«ng chóng vµ nh÷ng ng−êi ®ang t×m kiÕm dÞch vô c«ng céng.
Nh− ®−îc chøng minh trong c¸c nghiªn cøu t×nh huèng ®èi víi Tanzania, Uganda vµ
Sierra Leone (ch−¬ng 11, 12 vµ 13), mét ®iÒu quan träng n÷a lµ sù cÇn thiÕt ph¶i b¶o
®¶m ®−îc mét møc tiÒn l−¬ng tho¶ ®¸ng cho c«ng chøc ®Ó hä kh«ng t×m c¸ch kiÕm
thªm thu nhËp cho m×nh b»ng c¸c kho¶n hèi lé hay c−ìng ®o¹t. §¶m b¶o ®−îc tiÒn
l−¬ng ®ñ sèng mµ cã thÓ c¹nh tranh ®−îc víi møc thï lao cña khu vùc t− nh©n còng
gióp c¬ quan nhµ n−íc thu hót ®−îc nguån nh©n lùc cã chÊt l−îng ë møc tèi ®a.
ë cÊp ®é réng h¬n th−êng cÇn tíi nh÷ng c¶i c¸ch c¨n b¶n h¬n ®èi víi khu vùc c«ng
céng, nh»m gi¶m tham nhòng, ®Æc biÖt lµ ë nh÷ng n−íc nh− Tanzania n¬i mµ nhµ
n−íc cã vai trß can thiÖp m¹nh vµo ®êi sèng kinh tÕ vµ x∙ héi. C¸c ch−¬ng tr×nh ®−îc
sù ñng hé c«ng céng kh«ng ®¸ng kÓ hoÆc ®−îc −u tiªn thÊp vÒ chÝnh s¸ch cÇn ®−îc
xo¸ bá, bëi chóng th−êng tån t¹i chØ ®Ó tiÕp søc cho c¸c ho¹t ®éng tham nhòng cña
mét vµi quan chøc c«ng céng quan träng.
C¸c cuéc c¶i c¸ch còng cã thÓ liªn quan tíi viÖc t− nh©n ho¸ nh÷ng ®¬n vÞ kh«ng hiÖu
qu¶ mµ nhê cã vÞ thÕ ®éc quyÒn cã thÓ thu hót nh÷ng sè tiÒn khæng lå tõ c«ng quü vµ
khu vùc t− nh©n. B»ng viÖc gi¶m bít møc ®é t−¬ng t¸c gi÷a khu vùc t− nh©n vµ khu
vùc c«ng céng, t− nh©n ho¸ trùc tiÕp lµm gi¶m c¸c c¬ héi cho hµnh vi tham nhòng.
H¬n n÷a, sù cÇn thiÕt ph¶i vËn hµnh ë "møc ®é tèt nhÊt" cã thÓ lµ mét yÕu tè phi
khuyÕn khÝch m¹nh ®èi víi viÖc tham gia vµo nh÷ng hµnh vi tham nhòng kh«ng hiÖu
qu¶ rÊt phæ biÕn ë nhiÒu doanh nghiÖp trªn thÕ giíi. Níi láng kiÓm so¸t vµ më réng
c¸c thÞ tr−êng, khëi x−íng c¶i c¸ch thuÕ vµ c¶i thiÖn qu¶n lý chi tiªu c«ng céng còng
cã vai trß quan träng.
Cuèi cïng lµ vÊn ®Ò c−ìng chÕ. ë mét møc ®é nµo ®ã, c−ìng chÕ lµ mét trong nh÷ng
c¸ch thøc kÐm hiÖu qu¶ nhÊt ®Ó gi¶m tham nhòng, bëi nã chØ gi¶i quyÕt vÊn ®Ò sau khi
nã ®∙ x¶y ra. Tuy nhiªn, phª chuÈn vµ c−ìng chÕ thùc thi c¸c bé luËt cã thÓ cã mét
hiÖu øng r¨n ®e m¹nh mÏ vµ lµ nh÷ng yÕu tè bæ sung cÇn thiÕt cho nh÷ng nç lùc
phßng ngõa kh¸c.
Nh÷ng nghiªn cøu t×nh huèng ®èi víi Tanzania, Uganda vµ Sierra Leone lµm næi bËt
c¸c c¬ chÕ c−ìng chÕ vµ biÖn ph¸p ph¸p lý kh¸c nhau ®Ó xö lý tham nhòng, tõ nh÷ng
uû ban ®Æc biÖt cã thÈm quyÒn ®iÒu tra (vay m−în nhiÒu tõ kinh nghiÖm cña Hång
K«ng (Trung quèc) vµ Singapore) cho tíi nh÷ng bé quy t¾c øng xö chÞu ¶nh h−ëng
m¹nh cña hiÕn ph¸p. C¸c biÖn ph¸p ph¸p lý nh»m kiÓm so¸t tham nhòng kh«ng cÇn
ph¶i phøc t¹p nh−ng ph¶i ®−a ra ®−îc nh÷ng h×nh thøc xö ph¹t mµ chi phÝ cña nã v−ît
qu¸ lîi Ých cña tham nhòng. VÝ dô, c¸c biÖn ph¸p ®ã cã thÓ cÊm viÖc th−ëng hay
c−ìng chÕ thùc thi ®èi víi c¸c hîp ®ång, giÊy phÐp vµ sù cho phÐp v× nh÷ng lý do
tham nhòng, nhê ®ã t¹o cho nh÷ng ng−êi ë vµo t×nh huèng nh− thÕ mét khuyÕn khÝch
m¹nh ®Ó b¸o c¸o nh÷ng hµnh vi sai tr¸i. §iÒu quan träng lµ hÖ thèng ph¸p lý tù nã cÇn
ph¶i "trong s¹ch" vµ ®−îc nhËn thøc nh− lµ viÖc c−ìng chÕ thùc thi c¸c bé luËt chèng
tham nhòng.
Nh÷ng vÝ dô cña Tanzania, Uganda vµ Sierra Leone cµng lµm s¸ng tá h¬n r»ng nh÷ng
tæ chøc cã nhiÖm vô ®iÒu tra hay xö ph¹t ph¶i ®−îc ®Çu t− ®ñ ph−¬ng tiÖn - c¶ con
ng−êi vµ tµi chÝnh - ®Ó hoµn thµnh ®−îc sø mÖnh cña chóng. Mét c¸ch tèi −u, nh÷ng tæ
chøc nµy còng cÇn duy tr× nh÷ng mèi quan hÖ cã kho¶ng c¸ch hay ®éc lËp, d−íi mét
h×nh thøc nµo ®ã, víi nhµ n−íc. C¸c nghiªn cøu t×nh huèng cho thÊy r»ng nh÷ng tæ
chøc mµ bÒ ngoµi cã thÕ lùc réng kh¾p ®Ó chèng tham nhòng cã thÓ bÞ r¬i vµo t×nh
tr¹ng v« hiÖu bëi kh«ng cã ®ñ nguån lùc ®Ó ho¹t ®éng - th−êng trùc tiÕp liªn quan tíi
sù kiÓm so¸t cña chÝnh phñ ®èi víi viÖc ph©n bæ ng©n s¸ch cña hä - vµ nh÷ng dµn xÕp
vÒ b¸o c¸o khiÕn hä trë nªn ®¸ng ngê tr−íc sù kiÓm so¸t cña chÝnh phñ trung −¬ng.
Trong tÊt c¶ nh÷ng nç lùc chèng tham nhòng, sù cam kÕt cña nh÷ng ®¹i biÓu quèc héi
cao cÊp ®−îc bÇu chän vµ cña nh÷ng quan chøc c«ng céng kh¸c lµ rÊt quan träng, nh−
kinh nghiÖm cña Bolivia, Hång K«ng (Trung quèc) vµ Singapore ®∙ cho thÊy. NÕu
nh÷ng ng−êi cai trÞ mét x∙ héi mµ thiÕu ý chÝ chÝnh trÞ trong viÖc tr¸nh tham nhòng vµ
t¹o ra biÕn ®æi, th× c¶i c¸ch thùc sù khã lßng mµ thùc hiÖn vµ ch¾c ch¾n lµ kh«ng thÓ
duy tr×.
ë mét møc ®é nµo ®ã, viÖc t¹o ra ý chÝ chÝnh trÞ nµy vµ duy tr× xung lùc cho c¶i c¸ch
phô thuéc vµo mét x∙ héi c«ng d©n m¹nh s½n sµng vµ cã kh¶ n¨ng g©y ¸p lùc ®Ó thay
®æi. Mét x∙ héi c«ng d©n m¹nh vµ n¨ng ®éng cã thÓ lµ mét c«ng cô ®¾c lùc ®Ó n©ng
cao ý thøc vÒ tham nhòng vµ th−êng lµ mét nguån th«ng tin quan träng vÒ nh÷ng hµnh
vi tham nhòng. Mét sè bé phËn cña x∙ héi c«ng d©n cã thÓ cã nh÷ng ®ãng gãp cùc kú
quan träng: c¸c hiÖp héi chuyªn nghiÖp cña luËt s−, kÕ to¸n viªn, kiÓm to¸n viªn cã
kiÕn thøc chuyªn s©u trong mét sè lÜnh vùc chñ yÕu lµm ph¸t sinh tham nhòng; khu
vùc t− nh©n cã thÓ kh−íc tõ nh÷ng ®ßi hái mang ®éng c¬ tham nhòng vµ b¸o c¸o vÒ
nh÷ng biÓu hiÖn hèi lé hay moi tiÒn; vµ b¸o chÝ cã thÓ ®ãng vai trß ng−êi gi¸m s¸t cña
c«ng chóng qua viÖc th−êng xuyªn ®−a tin vÒ cuéc ®Êu tranh chèng tham nhòng vµ
c«ng bè t×nh tr¹ng phæ biÕn vµ chi phÝ cña nh÷ng viÖc lµm sai tr¸i. Cuèi cïng, x∙ héi
c«ng d©n vµ nh÷ng thÓ chÕ cña nã cã lÏ lµ nguån hç trî m¹nh mÏ nhÊt cho c¸c nhµ
l∙nh ®¹o c«ng céng, nh÷ng ng−êi thùc sù cam kÕt c¶i c¸ch vµ s½n sµng theo ®uæi
nh÷ng nç lùc c¶i c¸ch, víi sù ®ång hµnh cña nhiÒu c¸ nh©n vµ tæ chøc trong x∙ héi.
Nh÷ng trë ng¹i ®èi víi c¶i c¸ch
NÕu nh− nh÷ng yÕu tè cña c¸c chiÕn dÞch chèng tham nhòng thµnh c«ng cho ®Õn nay
®∙ ®−îc hiÓu t−¬ng ®èi ®Çy ®ñ, th× viÖc thùc hiÖn vµ duy tr× chóng còng cßn cùc kú
khã kh¨n. Nh÷ng yÕu tè bÊt kú ®Òu cã thÓ gãp phÇn ®−a chóng ®Õn chç thÊt b¹i.
VÝ dô, quyÒn h¹n cña mét nhµ l∙nh ®¹o nµo ®ã trong viÖc phª chuÈn sù thay ®æi cã thÓ
bÞ h¹n chÕ, ®Æc biÖt lµ khi mét nh©n vËt cã thÕ lùc tham nhòng vµ ®−îc che ch¾n ®∙
n¾m quyÒn lùc trªn thùc tÕ qua c¸c thÕ hÖ, ®−îc sù ñng hé cña nh÷ng bé phËn cã ¶nh
h−ëng trong qu©n ®éi vµ trong khu vùc, vµ cã thÓ ®−îc sù ñng hé cña c¸c l∙nh tô n−íc
ngoµi. H¬n n÷a, ë nh÷ng n¬i mµ tham nhòng hoµnh hµnh vµ ¨n s©u vµo toµn bé bé
m¸y chÝnh phñ, th× c¸c c¬ héi ®Ó b¾t ®Çu c¶i c¸ch sÏ rÊt hiÕm hoi vµ hµng lo¹t c¶n trë
sÏ xuÊt hiÖn.
Thªm vµo ®ã, ¸p lùc c¶i c¸ch mµ b¾t nguån tõ nh÷ng ®¼ng cÊp thÊp h¬n trong bé m¸y
quan liªu cã thÓ bÞ c¶n trë do sù thiÕu v¾ng ý chÝ hay sù quan t©m chÝnh trÞ trong
nh÷ng c«ng chøc ë cÊp cao h¬n hay c¸c quan chøc chÝnh trÞ. T¹i bÊt cø mét giai do¹n
nµo trong tiÕn tr×nh nµy, sù thiÕu v¾ng mét cam kÕt tõ th−îng ®Ønh hay ë tÇng thÊp
nhÊt ®Òu cã thÓ thùc sù ph¸ háng nh÷ng nç lùc c¶i c¸ch. H¬n n÷a, c¶i c¸ch cã thÓ bÞ ®e
do¹ nÕu nh− mét nh©n vËt cã thÕ lùc kh«ng tu©n thñ hay mét c«ng chøc lµm chËm tiÕn
®é cña nã, hoÆc nÕu nh− mét c«ng chóng ®Çy hy väng hiÓu sù chËm trÔ nh− lµ nh÷ng
dÊu hiÖu cña sù thiÕu v¾ng cam kÕt thùc sù vÒ c«ng b»ng.
Còng ®óng nh− viÖc nh÷ng nç lùc c¶i c¸ch ph¶i ®−îc sù hç trî réng r∙i, chóng còng
ph¶i ®−îc h−íng vµo tÊt c¶ nh÷ng ng−êi liªn quan vµ h−ëng lîi tõ tham nhòng. Nh÷ng
chiÕn dÞch nh»m vµo nh÷ng ng−êi vi ph¹m lÆt vÆt hay xö lý vÝ dô mét vµi thµnh viªn
trong nh÷ng phÇn tö cã thÕ lùc mµ kh«ng xö lý tham nhòng mét c¸ch cã hÖ thèng sÏ
mau chãng mÊt hÕt tÝnh hîp ph¸p vµ, t¹o ra mét vÝ dô cã søc khuyÕn khÝch nh÷ng
hµnh ®éng sai tr¸i tiÕp diÔn trong toµn thÓ c¸c thµnh viªn cña x∙ héi.
C¶i c¸ch còng cã thÓ kÐm hiÖu qu¶ nÕu ®−îc tiÕn hµnh mét c¸ch v« tæ chøc, phèi hîp
kÐm, hay cã tÝnh ®ét xuÊt, hoÆc nÕu viÖc dùa qu¸ nhiÒu vµo luËt ph¸p vµ sù c−ìng chÕ
dÉn tíi t×nh tr¹ng øc chÕ vµ viÖc ¸p ®Æt mét chÕ ®é quyÒn lùc kh¸c, cã nguy c¬ tham
nhòng lín nhÊt. C¸c bé luËt cÇn gi÷ mét vai trß quan träng trong viÖc xö ph¹t nh÷ng
kÎ vi ph¹m, song chóng cÇn ®−îc bæ sung b»ng nh÷ng cuéc vËn ®éng n©ng cao nhËn
thøc cña d©n chóng, b»ng gi¸o dôc vµ b»ng c¶i c¸ch trªn diÖn réng.
§ång thêi, c¸c tæ chøc cã chøc n¨ng c−ìng chÕ thùc thi luËt hoÆc ®iÒu tra tham nhòng
vµ khuyÕn nghÞ c¸c biÖn ph¸p phßng ngõa, lµ rÊt quan träng vµ cÇn ®−îc bè trÝ ®éi ngò
nh©n viªn còng nh− c¸c nguån lùc tho¶ ®¸ng. Nh− ®−îc chøng minh trong vÝ dô vÒ
Tanzania, viÖc trao cho c¸c tæ chøc c−ìng chÕ toµn bé quyÒn lùc cÇn thiÕt ®Ó tiÕn hµnh
nh÷ng chiÕn dÞch chèng tham nhòng cã t¸c ®éng s©u réng lµ kh«ng ®ñ. Nh÷ng tæ chøc
nµy sÏ hÕt søc v« tÝch sù nÕu chóng kh«ng cã kh¶ n¨ng thu hót vµ gi÷ ch©n ®−îc ®éi
ngò nh©n viªn cã n¨ng lùc hay cã ®−îc nguån kinh phÝ ®ñ ®Ó chu cÊp cho c¸c cuéc
®iÒu tra vµ ®¶m b¶o r»ng nh÷ng khuyÕn nghÞ cña hä ®−îc thùc hiÖn thay v× bÞ phô
thuéc vµo nh÷ng kÎ ®iÒu hµnh nhu nh−îc.
MÆc dï n¹n tham nhòng ë Tanzania, Uganda vµ Sierra Leone ®∙ ph¸t sinh trong nh÷ng
bèi c¶nh kh¸c nhau - ch¼ng h¹n tÝnh æn ®Þnh t−¬ng ®èi cña Tanzania lµ t−¬ng ph¶n
hoµn toµn víi bÇu kh«ng khÝ c¨ng th¼ng vµ t×nh tr¹ng cùc kú bÊt æn ®Þnh ë Uganda -
nh−ng hiÓn nhiªn lµ cã nh÷ng ®−êng nÐt chung. Râ rµng lµ tham nhòng sinh s«i nÈy
në ®Æc biÖt m¹nh chØ trong mét vµi lÜnh vùc ho¹t ®éng chñ yÕu cña chÝnh phñ - ®Æt
hµng, thu thuÕ, viÖc cung cÊp −u tiªn c¸c dÞch vô c«ng céng, vµ nh÷ng ho¹t ®éng hµng
ngµy cña c¸c tæ chøc . Còng râ rµng lµ ®ång l−¬ng eo hÑp cña c«ng chøc nhµ n−íc,
t×nh tr¹ng tr× trÖ kinh tÕ, chÝnh phñ ®éc ®o¸n, vµ mét bé m¸y nhµ n−íc cång kÒnh, tÊt
c¶ ®Òu g©y ra tham nhòng. H¬n n÷a, ba n−íc nµy ®Òu cã chung nh÷ng trë ng¹i t−¬ng
tù ®èi víi c¶i c¸ch - nh÷ng phÇn tö cã thÕ lùc th©m c¨n cè ®Õ, sù thiÕu v¾ng ý chÝ
chÝnh trÞ, sù hiÓu biÕt kh«ng ®Çy ®ñ vÒ chi phÝ cña tham nhòng vµ sù v« hiÖu lùc cña
nh÷ng luËt lÖ mµ kh«ng thÓ c−ìng chÕ thùc thi ®−îc bëi nh÷ng tæ chøc chèng tham
nhòng kh«ng cã ®ñ nguån lùc, víi nh÷ng nhiÖm vô, c¬ cÊu vµ sù bè trÝ ®Ó b¸o c¸o cã
nhiÒu sai sãt.
Nh÷ng chiÕn l−îc nh»m kiÓm so¸t tham nhòng bao gåm c¸c qu¸ tr×nh l©u dµi cña sù
thay ®æi th¸i ®é vµ øng xö còng nh− thay ®æi c¸c thiÕt chÕ cña mét x∙ héi. KiÒm chÕ
tham nhòng kh«ng ®¬n thuÇn lµ vÊn ®Ò ®¹o ®øc vµ tinh thÇn; nã cßn liªn quan tíi nÒn
qu¶n trÞ lµnh m¹nh vµ viÖc sö dông c¸c nguån lùc c«ng céng mét c¸ch h÷u Ých vµ hiÖu
qu¶ ®Ó ®em l¹i nh÷ng ®iÒu tèt lµnh cho c«ng chóng.
Tæng quan vÒ cuèn s¸ch
Trong ch−¬ng 1, Johnston vµ Doig xem xÐt bèi c¶nh chÝnh trÞ vµ x∙ héi mµ trong ®ã
diÔn ra c¸c ch−¬ng tr×nh chèng tham nhòng. Johnston gi¶i thÝch viÖc c¸c n−íc lµm thÕ
nµo ®Ó cã thÓ ®¹t tíi mét "c©n b»ng tham nhòng thÊp", trong khi Doig l¹i lµm næi bËt
nh÷ng mèi liªn hÖ gi÷a tham nhòng vµ ph¸t triÓn. Trong ch−¬ng 2 Kaufmann ®−a ra
nh÷ng bµi häc tõ phÐp ph©n tÝch so s¸nh nh÷ng tµi liÖu gÇn ®©y, lµm tan ®i nh÷ng
chuyÖn hoang ®−êng vµ v¹ch ra nh÷ng khuynh h−íng trong c¸c chiÕn l−îc chèng tham
nhòng. PhÇn cßn l¹i cña PhÇn I giµnh cho kinh nghiÖm cña ba n−íc. De Speville tãm
l−îc kinh nghiÖm cña Hång K«ng, Trung quèc, trong ch−¬ng 3, vµ Leak tr×nh bÇy
tr−êng hîp Singapore trong ch−¬ng 4. C¶ hai t¸c gi¶ nµy ®Òu nªu bËt vai trß cña c¸c tæ
chøc chèng tham nhòng; Speville còng l−u ý tÇm quan träng cña viÖc n©ng cao nhËn
thøc cña c«ng chóng vÒ chi phÝ cña tham nhòng vµ cña viÖc l«i cuèn x∙ héi c«ng d©n
vµo cuéc ®Êu tranh chèng tham nhòng. Trong ch−¬ng 5, Lozada tËp trung vµo Bolivia,
bµn vÒ mèi liªn quan gi÷a nh÷ng c¶i c¸ch d©n chñ vµ tÝnh tr¸ch nhiÖm c«ng céng vµ
nhÊn m¹nh vai trß cña V¨n phßng Tæng KiÓm so¸t còng nh− tÇm quan träng cña
nh÷ng c¶i c¸ch tµi chÝnh.
PhÇn II bao gåm mét sè khÝa c¹nh quan träng cña c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng.
Trong ch−¬ng 6 Kaufmann nªu bËt nh÷ng c¶i c¸ch kinh tÕ chñ yÕu mµ cÇn ph¶i lµ mét
bé phËn cña c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng. Pope tãm t¾t nh÷ng yÕu tè chÝnh cña
c¸c chiÕn l−îc thµnh c«ng trong ch−¬ng 7, vµ trong ch−¬ng 8, «ng xem xÐt nh−ng
ph−¬ng thøc cã thÓ n©ng cao ®−îc tÝnh tr¸ch nhiÖm trong khu vùc c«ng céng. Trong
ch−¬ng 9, Kisubi nªu bËt tÇm quan träng cña viÖc l«i cuèn x∙ héi c«ng d©n, trong ®ã
cã c¸c ph−¬ng tiÖn th«ng tin ®¹i chóng. Trong ch−¬ng 10, Langseth, Stapenhurst vµ
Pope kÕt hîp nh÷n yÕu tè nµy vµ nh÷ng yÕu tè kh¸c n÷a cña mét chiÕn l−îc chèng
tham nhòng ®Ó thóc ®Èy "nh÷ng hÖ thèng toµn vÑn quèc gia."
PhÇn III tr×nh bÇy ba nghiªn cøu t×nh huèng. Ch−¬ng 11 vµ 12 ®Ò cËp tíi Tanzania vµ
Uganda, nh÷ng n−íc mµ c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng toµn diÖn ®ang ®em l¹i
nh÷ng kÕt qu¶ tÝch cùc. Ch−¬ng 13 bµn vÒ Sierra Leone, n¬i ®∙ ®¹t ®−îc thµnh c«ng ë
møc ®é kÐm h¬n nhiÒu. TËp s¸ch kÕt thóc b»ng mét phÇn tãm t¾t nh÷ng bµi häc chñ
yÕu vÒ n¹n tham nhòng vµ nh÷ng ph−¬ng tiÖn h÷u hiÖu nhÊt ®Ó ®Èy lïi nã.
PhÇn I
Nh÷ng bµi häc kinh nghiÖm
1. Nh÷ng quan ®iÓm kh¸c nhau vÒ chÝnh phñ tèt vµ c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng
bÒn v÷ng
Michael Johnston vµ Alan Doig
Ch−¬ng nµy tr×nh bÇy hai c¸ch nh×n kh¸c nhau vµ ®«i khi ®èi lËp víi nhau vÒ nh÷ng
trë ng¹i ®èi víi c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng mµ c¸c nhµ c¶i c¸ch cã thÓ gÆp ph¶i.
Trong khi Alan Doig tËp trung vµo nh÷ng xung ®ét vµ sù kÕt hîp, gi÷a chÝnh phñ tèt,
qu¶n trÞ tèt vµ c¸c môc tiªu ph¸t triÓn kinh tÕ, th× Michael Johnston l¹i nhÊn m¹nh mét
bèi c¶nh kinh tÕ vµ chÝnh trÞ réng h¬n cã thÓ gãp phÇn duy tr× mét hÖ thèng tham
nhòng nh− lµ mét tr¹ng th¸i c©n b»ng.1 §iÓm c©n b»ng nµy, theo lËp luËn cña Johnston
trong phÇn thø nhÊt, lµ nÐt ®Æc tr−ng cña nh÷ng thÓ chÕ yÕu vµ nã g¾n víi t¨ng tr−ëng
kinh tÕ thÊp. §ã lµ lý do t¹i sao c¸c nhµ l∙nh ®¹o chØ cã thÓ g¸nh v¸c tr¸ch nhiÖm
chèng tham nhòng quan liªu trong nh÷ng ®iÒu kiÖn cô thÓ, vµ t¹i sao nÕu muèn cho
nh÷ng c¶i c¸ch cña m×nh ®em l¹i kÕt qu¶, hä cÇn ph¶i tÊn c«ng vµo tæ chøc chiÒu däc
vµ sù phèi hîp chiÒu ngang cña tham nhòng, t¹o ra c¬ chÕ kiÓm tra kiÓm so¸t trong
khu«n khæ chÝnh phñ, vµ ®¶m b¶o ®−îc tiÒn l−¬ng kh¸ gi¶ cho c«ng chøc nhµ n−íc.
Trong phÇn thø hai, Doig nhÊn m¹nh r»ng mÆc dï c¸c nhµ tµi trî ngµy cµng tËp trung
vµo tham nhòng, coi nã lµ trë ng¹i trung t©m ®èi víi viÖc khuyÕn khÝch chÝnh phñ tèt,
viÖc thùc thi c¸c chiÕn l−îc chèng tham nhòng mét c¸ch h÷u hiÖu th−êng rÊt khã
kh¨n, ®Æc biÖt lµ khi c¸c c¶i c¸ch kinh tÕ vµ chÝnh trÞ dµi h¹n h¬n ®ang ®−îc xóc tiÕn
cïng mét lóc vµ c¸c nguån lùc bÞ h¹n chÕ. §iÒu quan träng lµ c¸c ph−¬ng tiÖn kh¶ thi,
h÷u hiÖu vµ bÒn v÷ng ph¶i s½n cã ®Ó ng¨n chÆn, ®iÒu tra vµ c¶i c¸ch nh÷ng th«ng lÖ
tham nhòng.
Cã thÓ lµm g× ®èi víi t×nh tr¹ng tham nhòng ¨n s©u?
Mét luËn gi¶i cña Michael Johnston
Tham nhòng kh«ng ph¶i lµ mét vÊn ®Ò ngÉu nhiªn "x¶y ra" ®èi víi c¸c x∙ héi mµ lÏ ra
lµ lµnh m¹nh, mµ nã còng kh«ng nhÊt thiÕt dÉn tíi sù sôp ®æ. Nã lµ mét trong mét lo¹i
vÊn ®Ò ph¸t triÓn, mang tÝnh néi sinh ®èi víi mét t×nh huèng vµ lµ triÖu chøng cña
nh÷ng khã kh¨n kh¸c. Nh÷ng tr−êng hîp nghiªm träng nhÊt - tham nhòng ¨n s©u trªn
hai ph−¬ng diÖn chÝnh trÞ vµ quan liªu - lµ nh÷ng tr¹ng th¸i c©n b»ng. Chóng ®−îc tæ
chøc chÆt chÏ vµ æn ®Þnh tõ bªn trong, t¹o ra vµ ®−îc duy tr× bëi nh÷ng ®iÒu kiÖn c¹nh
tranh chÝnh trÞ yÕu, t¨ng tr−ëng kinh tÕ chËm vµ kh«ng ®Òu, vµ mét x∙ héi c«ng d©n
yÕu.
Nh÷ng ®iÒu kiÖn dÉn tíi tham nhòng ¨n s©u
MÆc dï tham nhòng chÝnh trÞ vµ tham nhòng quan liªu lµ kh¸c nhau, nh−ng c¶ hai ®Òu
sÏ ¨n s©u, th©m c¨n cè ®Õ nÕu nh− chóng lµ phæ biÕn, cã tæ chøc vµ ®éc quyÒn. Ba ®Æc
tÝnh nµy kh«ng nhÊt thiÕt liªn quan tíi nhau, nh−ng khi chóng kÕt hîp l¹i th× tham
nhòng ®Æc biÖt nguy h¹i.
Tham nhòng phæ biÕn lµ nh÷ng hµnh ®éng sai tr¸i cã quy m« lín - trªn kh¾p ®Êt n−íc
hay mét tiÓu vïng - ®Õn møc chØ cã mét vµi lùa chän thÝch hîp ®Ó xö lý c¸c quan chøc
tham nhòng. Tham nhòng cã tæ chøc liªn quan ®Õn sù phèi hîp bªn trong, tri thøc
®−îc chia sÎ vµ mét sù ®æi ch¸c c¸c lîi Ých theo chiÒu däc. Nã t¹o ®iÒu kiÖn cho mét
nÒn kinh tÕ néi t¹i kÕt nèi nh÷ng ng−êi uû quyÒn vµ nh÷ng ng−êi ®¹i diÖn. Nh÷ng
ng−êi uû quyÒn cung cÊp sù b¶o vÖ, ®−a ra nh÷ng quyÕt ®Þnh quan träng, vµ kiÓm so¸t
sù tù ý quyÕt ®Þnh, quyÒn h¹n vµ sù tiÕp cËn tíi phÇn ®−îc nhËn cña bªn nhËn uû
quyÒn, trong khi c¸c ®¹i diÖn chÝnh trÞ hay quan liªu th× tr¶ tiÒn ®Ó nhËn ®−îc chiÕn lîi
phÈm cña m×nh th«ng qua sù ñng hé trung thµnh. Tham nhòng cã tæ chøc khÐp l¹i
nh÷ng lùa chän chÝnh trÞ hay quan liªu cña cña c¸c th©n chñ, ®em l¹i cho tæ chøc nµy
®ßn bÈy tham nhòng m¹nh h¬n. Nã t¹o ra mét m¹ng l−íi tay trong cïng chia sÎ kh«ng
chØ phÇn th−ëng mµ c¶ rñi ro; v× thÕ hä cã mét kho¶n ®Æt c−îc trong sù b¶o vÖ tham
nhòng, t¨ng thªm sè tiÒn thu ®−îc, v« hiÖu ho¸ nh÷ng sù chØ trÝch vµ b−ng bÝt th«ng
tin ®èi víi c¸c ®¹i diÖn vµ th©n chñ. Tham nhòng ®−îc tæ chøc tèt lµ mét dÊu hiÖu cho
thÊy sù chèng ®èi chÝnh trÞ vµ c¬ chÕ kiÓm tra kiÓm so¸t quan liªu trong mét thêi gian
nµo ®ã lµ yÕu. §èi víi tham nhòng ®éc quyÒn, nã xÈy ra khi t×nh tr¹ng tham nhòng lan
trµn kh«ng gÆp ph¶i mét sù ph¶n ®èi chÝnh trÞ hay c¹nh tranh kinh tÕ nµo ®¸ng kÓ.
Tham nhòng ®éc quyÒn kh«ng nh÷ng khã diÖt trõ h¬n, mµ h¬n thÕ, nh÷ng ng−êi thùc
hiÖn hµnh vi ®ã cßn cã thÓ t¹o ra nh÷ng lîi Ých tèi ®a trong mét kho¶ng thêi gian dµi
®¸ng kÓ.
Tham nhòng chÝnh trÞ ¨n s©u - tham nhòng trong hµng lo¹t ho¹t ®éng chÝnh trÞ vµ x©y
dùng chÝnh s¸ch, trong ®ã cã hèi lé, c−ìng ®o¹t, gian lËn bÇu cö, b¶o trî l¹m quyÒn vµ
sù ®e do¹ chÝnh thøc ®èi víi c¸c nhãm chèng ®èi - ®Æc tr−ng cho sù thèng trÞ cña ho¹t
®éng chÝnh trÞ do mét tæ chøc ®éc quyÒn hay mét phe ph¸i tiÕn hµnh, mét phÇn th«ng
qua tham nhòng vµ gÆt h¸i ®−îc nhiÒu phÇn th−ëng tõ hµnh vi nµy. Alam (1995) ®∙
nhËn diÖn ba lo¹i "hµnh ®éng bï ®¾p" mµ nh÷ng ng−êi bÞ thiÖt h¹i tõ tham nhòng cã
thÓ thùc hiÖn: nh÷ng hµnh ®éng lÈn tr¸nh ®Ó gi¶m thiÓu t×nh tr¹ng phô thuéc vµo c¸c
quan chøc tham nhòng, nh÷ng hµnh ®éng trùc tiÕp (nh− chèng ®èi vµ b¹o lùc) lµm
t¨ng thªm chi phÝ hoÆc rñi ro cña tham nhòng ®èi víi c¸c quan chøc, vµ nh÷ng hµnh
®éng bÊt hîp ph¸p chèng tham nhòng b»ng tham nhòng.
Tham nhòng quan liªu ¨n s©u kh¸c biÖt ë chç giíi quan liªu tham nhòng kh«ng ®èi
mÆt víi sù c¹nh tranh khèc liÖt nhÊt tõ c¸c chÝnh phñ kh¸c hay c¸c c¬ quan kh¸c ®ang
thùc hiÖn nh÷ng chøc n¨ng t−¬ng tù. H¬n n÷a, c¸c quan chøc quan liªu cã thÓ t¹o ra
t×nh tr¹ng tham nhòng kÐo dµi vµ sinh lîi nu«i d−ìng vµ gióp duy tr× mét m«i tr−êng
phô thuéc vÒ kinh tÕ vµ chÝnh trÞ. Tæ chøc chiÒu däc lµ mét b−íc quan träng tiÕn tíi
tham nhòng ¨n s©u. ë ®©y, c¸c ®¹i diÖn chia sÎ mét phÇn trong sè tiÒn hä nhËn ®−îc
víi nh÷ng ng−êi uû quyÒn. Chuyªn m«n ho¸ cã thÓ lµ mét nguån gèc t¹o ra bÊt æn
®Þnh (mét quan chøc cã thÓ chuyÓn sang mét c¬ quan hµnh chÝnh kh¸c ®Ó tr¸nh viÖc
tr¶ mét kho¶n hèi lé), song nÕu c¸c c¬ quan c©u kÕt víi nhau th× kÕt qu¶ cã thÓ lµ
nh÷ng kho¶n ph¶i thanh to¸n c¸ nh©n nhá h¬n nh−ng l¹i lµ mét kho¶n nhËn ®−îc lín
h¬n nhiÒu qua thêi gian.
Tham nhòng ¨n s©u dai d¼ng vµ khã ®Èy lïi kh«ng chØ v× nh÷ng hµnh vi néi bé cña nã
mµ cßn do nã bÞ ch×m s©u vµo mét bèi c¶nh kinh tÕ vµ chÝnh trÞ réng h¬n gióp duy tr×
nã víi t− c¸ch lµ mét tr¹ng th¸i c©n b»ng. Nã t¹o ra vµ phô thuéc vµo nh÷ng tæ chøc
®éc quyÒn thÓ chÕ vµ t×nh tr¹ng thiÕu nh÷ng lùa chän kinh tÕ vµ chÝnh trÞ do chóng ®Î
ra. C¸c ®éc quyÒn thÓ chÕ víi quyÒn kiÓm so¸t kh«ng bÞ tranh dµnh cña chÝnh phñ -
hay trong hÖ thèng quan liªu ®ã lµ nh÷ng ®éc quyÒn tËp thÓ (Shleifer vµ Vishny 1993)
- chiÕm h÷u c¬ chÕ kiÓm so¸t vµ c©n b»ng vµ tËn h−ëng quyÒn tuú ý quyÕt ®Þnh gÇn
nh− lµ kh«ng cã giíi h¹n. Mét con sè Ýt ái nh÷ng lùa chän kinh tÕ - bÊt kÓ lµ kÕt qu¶
cña mét sù hiÖn diÖn réng r∙i cña nhµ n−íc trong nÒn kinh tÕ hay lµ cña t×nh tr¹ng yÕu
kÐm cña nÒn kinh tÕ t− nh©n - cã nghÜa lµ nÕu muèn lµm ¨n kinh doanh th× phÇn lín
c¸c c¸ nh©n, c¸c h∙ng vµ c¸c nhµ ®Çu t− ph¶i ®èi phã víi c¸c quan chøc tham nhòng.
ViÖc thiÕu c¸c lùa chän chÝnh trÞ cã nghÜa lµ sù chØ trÝch tham nhòng sÏ khã mµ ®ßi
hái tÝnh chÞu tr¸ch nhiÖm.
KÕt hîp l¹i, nh÷ng ®iÒu kiÖn nh− thÕ t¹o nªn mét héi chøng duy tr× tham nhòng hÕt
søc nÆng nÒ. Mauro (1997) chØ ra r»ng tham nhòng réng r∙i th−êng k×m h∙m ®Çu t− vµ
t¨ng tr−ëng kinh tÕ. Keefer (1996) thÊy r»ng sù thiÕu v¾ng quyÒn së h÷u ®¸ng tin cËy
vµ nh÷ng quyÒn ghi trong hîp ®ång - mét kÕt qu¶ cã vÎ hîp lý cña tham nhòng ¨n s©u
- sÏ chuyÓn h−íng tiªu ®iÓm cña c¸c nhµ ®Çu t− tíi nh÷ng kho¶n lîi nhuËn chãng
v¸nh, g©y thiÖt h¹i cho triÓn väng ph¸t triÓn kinh tÕ bÒn v÷ng. Keefer vµ Knack (1995)
lËp luËn r»ng tham nhòng lµ mét bé phËn cña mét héi chøng c¸c ®Þnh chÕ cã chÊt
l−îng kÐm g¾n víi t¨ng tr−ëng kinh tÕ thÊp. T¨ng tr−ëng chËm hoÆc ©m kÐo dµi còng
kÐo theo t×nh tr¹ng khan hiÕm triÒn miªn c¸c lùa chän kinh tÕ, ng¨n c¶n sù ph¸t triÓn
cña c¸c ho¹t ®éng kinh tÕ vµ nh÷ng nhãm lîi Ých chÝnh trÞ míi trong khi l¹i duy tr×
thuéc ®Þa cña c¸c quan chøc tham nhòng. QuyÒn lùc ®éc quyÒn chÝnh trÞ ®Æt c¸c quyÒn
tù do d©n sù tr−íc rñi ro: bÇu cö vµ xÐt xö cã thÓ bÞ gian lËn. Sù ®e do¹ vµ nhËn thøc
r»ng tham nhòng lµ kh«ng thÓ tr¸nh khái cã thÓ b¸c bá sù ñng hé cña c«ng chóng ®èi
víi c¸c nhµ c¶i c¸ch; hä cã thÓ kÕt luËn r»ng hä kh«ng cã g× ®Ó ®−îc vµ cã rÊt nhiÒu
thø ®Ó mÊt nÕu tiÕp tôc chèng ®èi vµ hä cã thÓ chÞu chung sè phËn víi nh÷ng ng−êi cã
thÕ lùc. T×nh tr¹ng mong manh nµy vÒ chÝnh trÞ vµ kinh tÕ lµm suy yÕu nghiªm träng
x∙ héi c«ng d©n mµ thiÕu nã th× ngay c¶ mét tËp hîp hoµn chØnh nh÷ng thiÕt chÕ d©n
chñ còng sÏ kh«ng t¹o nªn tr¸ch nhiÖm ®−îc. Vai trß cña c¸c ®èi t¸c viÖn trî ch¾c
ch¾n lµ phôc håi x∙ héi c«ng d©n vµ thùc hiÖn c¸c biÖn ph¸p ®Ó thóc ®Èy c¹nh tranh vµ
c¸c thiÕt chÕ.
Tõ tham nhòng ¨n s©u tíi tr¹ng th¸i c©n b»ng tham nhòng thÊp
Tham nhòng ¨n s©u kh«ng ph¶i lµ c©n b»ng duy nhÊt cã thÓ cã.ë mét sè n−íc, tham
nhòng Ýt nghiªm träng h¬n vµ c¸c ®èi thñ cã nh÷ng lùa chän thùc sù. Ph¶n ®èi tham
nhòng kh«ng chØ cã c¬ së lµ nçi lo sî bÞ trõng ph¹t mµ nã dùa c¶ trªn nh÷ng truyÒn
thèng vµ tiªu chuÈn chÝnh thèng mµ nh÷ng nhãm lîi Ých ®ang tranh giµnh trong nÒn
kinh tÕ vµ ho¹t ®éng chÝnh trÞ cïng chia sÎ. C¸c c¬ héi chÝnh trÞ vµ kinh tÕ ®ñ dåi dµo
sÏ khiÕn cho ng−êi ta cã nhu cÇu thÊp h¬n vÒ sö dông cña c¶i ®Ó mua quyÒn lùc chÝnh
trÞ hay sö dông quyÒn lùc ®Ó khai th¸c cña c¶i ®Ó phÊt lªn (Huntington 1968; Johnston
1997a). C¸c quan chøc chÝnh trÞ gi¸m s¸t giíi quan liªu ®Òu biÕt r»ng hä cã thÓ bÞ mÊt
quyÒn lùc do tham nhòng vµ do nh÷ng chÝnh s¸ch kh«ng h÷u hiÖu. Gi¸m s¸t tõ bªn
trªn, theo dâi tõ bªn ngoµi, vµ kiÓm tra kiÓm so¸t c¬ cÊu cã nghÜa lµ c¸c quan chøc c¸
nh©n vµ nh÷ng nhãm nhá kh«ng cã quyÒn tù quyÕt ®Þnh ®éc quyÒn vµ nhËn thÊy khã
mµ tæ chøc vµ phèi hîp tham nhòng trªn mét quy m« lín. KÕt qu¶ lµ mÆc dï tham
nhòng ®«i khi ph¸t sinh nh−ng nã kh«ng trë thµnh th©m c¨n cè ®Õ.
C¸c n−íc cã thÓ chuyÓn tõ mét tr¹ng th¸i c©n b»ng cao tíi mét tr¹ng th¸i c©n b»ng
thÊp. MÆc dï kh«ng cã mét c«ng thøc nÊu n−íng nhanh chãng nµo cho sù chuyÓn ®æi
nµy, nh−ng quy m« cña nã lµ kh«ng thÓ qu¶n lý. Môc tiªu lµ khuyÕn khÝch nh÷ng ph¸t
triÓn mµ lµm xãi mßn c¸c ®éc quyÒn vµ tæ chøc cña tham nhòng ¨n s©u trong khi t¨ng
c−êng ®−îc c¸c lùc l−îng mµ ë n¬i kh¸c duy tr× ®−îc lùa chän tham nhòng thÊp. C¹nh
tranh chÝnh trÞ vµ x∙ héi m¹nh h¬n cã thÓ n©ng cao ®−îc tÝnh chÞu tr¸ch nhiÖm vµ t¹o
ra nh÷ng khuyÕn khÝch cho c¸c l∙nh tô chÝnh trÞ hµnh ®éng chèng l¹i tham nhòng.
Tham nhòng gi¶m sÏ khuyÕn khÝch t¨ng tr−ëng kinh tÕ, më réng h¬n n÷a nh÷ng lùa
chän kinh tÕ vµ uèn n¾n c¸c nhãm lîi Ých trong x∙ héi c«ng d©n, trong khi lµm suy yÕu
®ßn c©n chÝnh trÞ vµ quan liªu lµm nÒn t¶ng cho tham nhòng ¨n s©u.
MÆc dï mét qu¸ tr×nh nh− thÕ kh«ng ®ßi hái mét nÒn d©n chñ thÓ chÕ ho¸ ®Çy ®ñ,
nh−ng mét sù khëi ®éng tèt lµ b¶o ®¶m ®−îc quyÒn së h÷u vµ c¸c quyÒn theo hîp
®ång cïng nh÷ng quyÒn tù do d©n sù quan träng cho phÐp ho¹t ®éng b¸o chÝ ®éc lËp
vµ sù chèng ®èi ®−îc ph¸t triÓn. §Ó më réng c¸c tæ chøc ®éc quyÒn chÝnh trÞ, mét
nhiÖm vô lµ thiÕt lËp nh÷ng tuyÕn ®éc lËp cho viÖc kh¸ng c¸o chèng l¹i tham nhòng vµ
c¸c kiÓu l¹m dông kh¸c, chñ yÕu lµ ë c¸c toµ ¸n nh−ng còng cã c¶ c¸c h×nh thøc c¬
quan ®iÒu tra, tæng thanh tra vµ c¸c nh©n viªn thanh tra, më cöa ®Ó cho c«ng chóng
khiÕu n¹i vµ gi¸m s¸t. Ngoµi ra c¹nh tranh chÝnh trÞ ph¶i ®−îc thÓ chÕ ho¸, t¹o ra
nh÷ng c¬ héi cho c¸c lùc l−îng chÝnh trÞ giµnh ®−îc quyÒn lùc lín th«ng qua c¸c qu¸
tr×nh cã thÓ nh×n thÊy mét c¸ch c«ng khai - vµ mÊt quyÒn lùc nÕu hä hµnh ®éng thÊt
b¹i tr−íc tham nhòng hay nh÷ng vÊn ®Ò kh¸c.
MÆc dï tham nhòng chÝnh trÞ vµ quan liªu cã thÓ sinh s«i nÈy në ®éc lËp víi nhau song
trªn thùc tÕ, hai lo¹i tham nhòng nµy cã nhiÒu kh¶ n¨ng ®ång tån t¹i vµ t¸c ®éng qua
l¹i. Thùc tÕ lµ tham nhòng trªn mét trong hai lÜnh vùc ®ã cµng nghiªm träng th× chóng
cµng Ýt cã kh¶ n¨ng tån t¹i ®¬n lÎ. Trong mét hÖ thèng ®an xen nhau cña tham nhòng
quan liªu vµ chÝnh trÞ ¨n s©u, c¸c kho¶n tiÒn t« cã nguån tõ quan liªu cã thÓ ®−îc phèi
hîp vµ chia sÎ trªn c¶ hai v−¬ng quèc nµy, trong khi søc m¹nh ®éc quyÒn cho phÐp c¸c
nhµ chÝnh trÞ ng¨n chÆn ®−îc sù ph¶n ®èi. C¸c chÝnh s¸ch kinh tÕ cã thÓ tèi ®a ho¸
thuéc ®Þa cña tham nhòng trong khi l¹i gi¶m bít c¹nh tranh. SÏ cã rÊt Ýt c¬ héi cho
nh÷ng hµnh ®éng bï ®¾p trùc tiÕp, khã mµ hµnh ®éng trªn toµn hÖ thèng, vµ nh÷ng
ph¶n øng ngÇm sÏ ®ßi hái ph¶i chiÒu ý c¸c quan chøc tham nhòng (Alam 1995).
ë nh÷ng n−íc cã tham nhòng ¨n s©u thËt sù nghiªm träng, nh÷ng cè g¾ng ®Ó ®èi ®Çu
víi vÊn ®Ò ®Òu trùc tiÕp bÞ h¹n chÕ trong nh÷ng nhãm nhá nh÷ng ng−êi bÊt ®ång quan
®iÓm ®ang muèn thiÕt lËp mét sù phª ph¸n c¨n b¶n ®èi víi trËt tù chÝnh trÞ (Johnston
vµ Hao 1995). ë nh÷ng n¬i mµ tham nhòng Ýt ¨n s©u h¬n, c¸c l∙nh tô chÝnh trÞ cã thÓ
sö dông c¸ch tiÕp cËn mµ McCubbins vµ Schwartz (1984) gäi lµ "b¸o ®éng ch¸y". Tøc
lµ mÆc dï c¸c quan chøc cã thÓ võa cã nhiÖm vô chÝnh thøc võa cã c¸c khuyÕn khÝch
chÝnh trÞ ®Ó ®èi ®Çu víi tham nhòng quan liªu, nh−ng cã thÓ hä chØ lµm ®iÒu ®ã mét
c¸ch lÎ tÎ vµ ®Ó ®èi phã víi nh÷ng vÊn ®Ò b¾t buéc hay nh÷ng cuéc khñng ho¶ng. NÕu
